Правовые аспекты налогового администрирования

3) недостатки в работе налоговых  органов: в управлении и организационной  структуре налоговых органов,  в отношениях между вышестоящими  и нижестоящими налоговыми органами, в отношениях налоговых органов  с органами власти соответствующих  административно-территориальных образований,  в организации использования  информационных возможностей других  органов государственной власти  и информации, находящейся в распоряжении  «третьих лиц», а так же в  практическом применении некоторых  действующих режимов, правил и  норм, формально закреплённых налоговым  законодательством, но используемых  либо с отклонениями, либо с  недостаточной эффективностью. К  последним относятся, например, применение  налогового законодательства в  отношении иностранных лиц (прежде  всего из так называемого ближнего  зарубежья), филиалов и иногородних  подразделений российских компаний  и предприятий, особо крупных  собственников, получающих основные  доходы не в форме заработной  платы или официально выплачиваемых  дивидендов на акции, и предприятий  малого бизнеса.

Успешное осуществление общенациональной программы совершенствования налогового процесса предполагает проведение тщательной предварительной подготовки и планирования действий. Как представляется, такая  программа должна охватывать практически  все аспекты налогового администрирования – совершенствование организационной структуры налоговых органов, использования новых технологий налоговой работы, новые  подходы к оказанию услуг и предоставлению консультаций налогоплательщикам, информационно-технологическое обеспечение, повышение квалификации кадров, разработка более высоких профессиональных стандартов деятельности сотрудников налоговых органов, укрепление материально-технической базы.

В этих целях в целом подготовлена и уже реализуется Федеральная  целевая программа развития налоговых  органов на 2002-2004 гг. В соответствии с этим проектом начато внедрение единой унифицированной технологии работы налоговых органов, построенной по функциональному принципу (по видам налогов и категориям налогоплательщиков). Для отработки этой технологии избраны девять базовых регионов – Республика Башкорстан, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область и др. В 2003 году эта работа разворачивалась в серию целого ряда мероприятий по модернизации налоговых органов, которые охватили 31-о региональное управление (407 инспекций), на долю которых приходится около 80% всех налоговых поступлений Российской Федерации. Одновременно начато внедрение программного комплекса «Система электронной обработки данных ИМНС местного уровня», что потребует обучения более 55-ти тысяч сотрудников. Поставлена задача, чтобы до конца 2003 года не менее 50% налогоплательщиков представляли свою отчётность в электронном виде. При этом усиливается контрольная работа налоговых органов – в ней должно быть занято не менее 40% всего персонала налоговых инспекций. Центр тяжести контрольной работы переносится на камеральные проверки, которые должны включать оценку достоверности показателей налоговой отчётности на основе анализа внешних и внутренних источников информации (сейчас большая часть информации, поступающей из внешних источников, обрабатывается вручную, что негативно отражается на её актуальности), с применением методов, основанных на системе косвенных индикаторов. Внедряется также система автоматизированного отбора налогоплательщиков для проведения выездных проверок. В 2002 году начата работа по реализации проекта «Модернизация налоговой службы – 2». Для обеспечения эффективной работы местного и регионального уровней налоговых органов необходимо расширить объём взаимодействия с соответствующими подразделениями федерального казначейства, другими государственными органами, министерствами и ведомствами в части обмена информацией в электронном виде. В первую очередь это касается приёма сведений о платежах от подразделений федерального казначейства. Оперативный обмен этой информацией позволит существенно сократить непроизводительный труд инспекторов по вводу данных, уменьшит сроки взыскания недоимки и повысит обоснованность наложения санкций на налогоплательщиков за просрочку платежей. Обмен информацией в электронном виде с другими органами государственной власти, министерствами и ведомствами, позволит оперативно получать и использовать в аналитической работе налоговых органов косвенные сведения о хозяйственной деятельности налогоплательщиков, необходимы для контроля налогооблагаемой базы. В настоящее время эта информация поступает в основном на бумажных носителях, и у налоговых органов не хватает ресурсов для её перевода в электронную форму с целью дальнейшего использования в автоматизированном режиме. Важным элементом информационного взаимодействия является обмен информацией с налоговыми и таможенными органами государств ближнего зарубежья, особенно для уменьшения возможностей ухода от уплаты налога на добавленную стоимость путём нарушения законодательства о налогах и сборах при осуществлении экспортно-импортных операций.

Развитие налоговой системы, планируемые изменения в налоговом  администрировании невозможны без  дальнейшего совершенствования  информационных систем и инструментов анализа, повышения научно-технического потенциала, создания и управления информационными технологиями в  центральных и региональных налоговых  органах. В основе этой работы – централизация обработки данных на региональном и федеральном уровнях за счёт создания центров обработки данных.

В плане совершенствования  налогового администрирования предполагается создание центров обработки данных (ЦОД), на которые ляжет основное бремя задач по вводу, обработки, хранению и использованию большого объёма информации налоговых органов  всех уровней. ЦОД регионального  уровня создаются как специализированные налоговые инспекции, в зону деятельности которых будут входить как  региональные управления МНС России, так и подчинённые им налоговые  инспекции. Создание ЦОДов и перенос  в них наиболее трудоёмких функций, с учётом выполнения их автоматизированным способом, позволит высвободить персонал территориальных налоговых инспекций  для непосредственной работы с налогоплательщиками, увеличить оперативность решения  возникающих разногласий, обеспечить своевременное и более полное информирование налогоплательщика. Кроме  функций централизованной обработки  информации налогоплательщиков и контроля за уплатой налогов и сборов на ЦОД возлагаются функции обработки  и накопления данных из внешних источников, создания электронного и бумажного  архивов, формирования, печати и рассылки документов налогоплательщикам и организациям, подготовки аналитических материалов и статистических данных, ведения  Единого государственного реестра  налогоплательщиков.Одним из важнейших  направлений в работе ЦОД является централизованный контроль соблюдения законодательства о налогах и  сборах, в том числе с учётом данных из внешних источников, обеспечение  работ по сбору и обработке  всей потенциально доступной информации о ведении хозяйственной деятельности налогоплательщика, влияющей на уплату налогов и сборов. ЦОД должен обеспечить создание банка данных на основе информации, поступающей не только от налогоплательщика, но из других источников, в том числе  государственных и негосударственных  структур. Такая централизация позволит осуществить комплексный анализ имеющейся информации о налогоплательщике, решать задачи контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах всеми категориями налогоплательщиков, обеспечить с максимальной эффективностью планирования выездных налоговых проверок, минимизировать возможности уклонения от налогообложения.

В рамках информационной системы  совокупность территориальных центров  обработки данных объединяется в  единую иерархическую систему, на верхнем  уровне которой будет находиться федеральный центр обработки  данных. Федеральный центр обработки  данных признан обеспечить интеграцию информационных ресурсов налоговых  органов с целью их аналитической  и статистической обработки. Это  позволит увеличить оперативность  и достоверность получения информации о функционировании налоговых органов, финансово-экономическом состоянии  налогоплательщиков, повысить эффективность  управления со стороны федерального центра.

В программе определены основные направления развития налоговых  органов, которые позволят обеспечить достижение поставленных целей и  реализацию на новом, качественном уровне функций, возложенных на министерство РФ по налогам и сборам.

Реализация программы  предполагает выполнение следующих  основных задач:

- совершенствование механизмов обеспечения поступления налогов и сборов в бюджеты всех уровней и в государственные внебюджетные фонды, а также учёта и контроля за правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью уплаты;

- внедрение прогрессивных форм организации и администрирования налоговых органов, в том числе новых процессов и процедур, современных систем и оперативных средств управления;

- совершенствования законодательства о налогах и сборах упорядочение нормативно-правовой основы деятельности налоговых органов в целях создания достаточных условий для выполнения возлагаемых на них функций;

-повышение правовой грамотности, информированности налогоплательщиков и, как следствие, уровня добровольного соблюдения законодательства о налогах и сборах;

-развитие общенациональной системы учёта налогоплательщиков, обеспечивающей всеобъемлющий охват и оперативный контроль процессов деятельности субъектов налогообложения;

- создание, внедрение и организация эффективного использования единой информационной, программно-технической и телекоммуникационной системы налоговых органов с учётом обеспечения безопасности информации;

- повышение профессионального уровня сотрудников налоговых органов, соблюдение ими профессиональной этики, справедливого, беспристрастного отношения к налогоплательщику;

- развитие ресурсного обеспечения и гарантий государственных служащих налоговых органов, обеспечивающих выполнение ими должностных обязанностей.

В рамках этих задач предполагается:

а) создание автоматизированной системы, позволяющей принимать  от различных ведомств и обрабатывать информацию о финансовых и товарных потоках, объёмах производства определённых категорий налогоплательщиков, социально-экономическом  состоянии и налоговом потенциале регионов России, среднестатистических данных по отраслям и категориям налогоплательщиков, а также иную информацию, необходимую  для выполнения возложенных на налоговые  органы функций;

б) создание системы информационного  обмена со странами ближнего и дальнего зарубежья в рамках действующих  межгосударственных, межправительственных и межведомственных соглашений;

в) создания автоматизированного  банка данных налоговых органов  на основе информационных ресурсов различных  ведомств.

В рамках выполнения задачи по совершенствованию организационных структур налоговых органов активно ведётся работа, по:

а) реорганизации территориальных  налоговых органов с целью  перехода на типовые структуры и  сокращения их числа за счёт укрепления, включая: переход инспекций и управлений ИМС России на типовые структуры, построенные по функциональному принципу; укрепление налоговых структур за счёт создания межрегиональных и межрайонных инспекций;

б) создание трёхуровневой  системы налогового администрирования  крупнейших налогоплательщиков (на федеральном, межрегиональном и региональном уровнях);

в) перераспределению функций  и оптимизации численности персонала  по уровням системы, включая:

-перераспределение функций по администрированию крупнейших налогоплательщиков между тремя уровнями: федеральным, межрегиональным и региональным;з

-оптимизацию численности и перераспределение функций в связи с созданием межрегиональных и межрайонных инспекций МНС России;

-внедрение единого подхода к распределению численности территориальных налоговых органов по субъектам РФ с учётом налогового потенциала региона, оперативного управления численностью, перераспределение её в зависимости от приоритетности проводимой работы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Задача формирования действующей  системы налогообложения является общей для всех развитых стран. Россия в этом смысле не исключение. При  этом в российской налоговой практике проблемы, связанные с заимствуемыми  западными моделями, видами и режимами налогообложения, усугубляются трудностями  и недостатками, сохранившимися от прежней системы командно-административного  регулирования экономики.

Основными проблемами, требующими незамедлительного решения, признаются следующие:

а) неоправданная усложненность  систем налогообложения;

б) недостаточный уровень  налогового администрирования;

в) завышенные ставки подоходных налогов;

г)  широкие масштабы уклонения  от налогов.

Первая проблема сопряжена  с угрожающим ростом объёмом налогового законодательства (например, за предшествующие реформы 20-25 лет объёмы налогового законодательства в США и Голландии выросли  в два раза, в Канаде – утроились), множественностью и усложнённостью налоговых режимов и налоговой  отчётности, труднодоступностью для  понимания текстов налоговых  законов. Для её решения: упрощается налоговое законодательство (например, в Австралии за три года полностью  переписали все налоговые законы, сократив их объём вдвое); уменьшается  число налоговых режимов и  применяемых налоговых ставок, а  также количество и объёмы налоговых  льгот.

Вместе с тем применяются  меры по оптимизации системы подоходного  налогообложения за счёт установления необлагаемого минимума (на уровне, обеспечивающем покрытие всех основных потребностей налогоплательщика) и  ограничение наивысших (маржинальных) ставок подоходного налога 50-55% (против ранее применяемых 70-80%).

Важно также отметить, что  в ведущих западных странах налоговый  процесс настолько усложнён, что  использование предусмотренных  законом путей урегулирования споров часто оказывается чрезмерно  дорогим.

Некоторые страны идут по пути укрепления и совершенствования  налогового контроля, другие – делают упор на развитие режимов «дружеского  диалога» и оказания всесторонней помощи налогоплательщикам. Многие страны применяют  курс на более радикальные преобразования, в числе которых гармонизация налогового законодательства (в ЕЭС, в странах скандинавского региона  и т.д.), борьба со злоупотреблениями  с использованием оффшорных центров (создание международных организаций  по борьбе с движением «грязных»  денег, принятие согласованных поправок во внутреннее законодательство, прямое давление на властей этих стран в  сторону отмены действующих в  них льготных налоговых режимов), перенесение акцента на усиление косвенного налогообложении (введение НДС в странах Европы).

Все эти проблемы актуальны  и для России. Усложнённость налогового законодательства растёт, налогообложение  доходов от трудовой деятельности увеличилось  до неопределённо высоких размеров (работники по своей официальной  заработной плате облагаются только прямыми налоговыми платежами почти  в 50%, а к ним следует приплюсовать НДС (20%), акцизы и таможенные пошлины). По масштабам уклонения от налогов  Россия стала признанным чемпионом: по разным оценкам, от 32 до 40% всех извлекаемых  в экономике доходов и прибылей избегают налогообложения. В основном это финансовый и торговый секторы, экспортные операции, фактическими налоговыми льготами пользуются коррупционеры (ежегодный  объём взяток в стране, по последним  оценкам, превышает 30 миллиардов долларов США) и преступники (по крайней мере, не меньший объём доходов).