Правовые аспекты налогового администрирования

Кодификация налогового законодательства немало определяющих вопросов налогового контроля оставила без правового регулирования, последующие его изменения явились фрагментарными, гл. 14 «Налоговый контроль» Налогового кодекса Российской Федерации представляет собой внутренне невыстроенный набор статей, регулирующих одновременно и материальные, и процедурные отношения - все это подтверждает отсутствие системного подхода к правовому регулированию налогового контроля.

Проблемы совершенствования  правового регулирования налогового контроля приобретают в Российской Федерации особое значение в условиях административной реформы, направленной на эффективность деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и законных интересов. Обе эти задачи необходимо реализовать в сфере деятельности налоговых органов, усилиями которых должен обеспечиваться баланс интересов налогоплательщиков и законных требований  государства.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2 Реформы налогового администрирования

Современные процессы социально-экономической глобализации значительно усложнили управленческие задачи из-за развития управленческой конкуренции - как межгосударственной, так и внутри отдельного государства. Сегодня, как никогда раньше, возникла проблема эффективности управления. И эта проблема встала в первую очередь перед государственным управлением, поскольку страны оказались сегодня в гораздо более конкурентной среде, чем, например, еще в 1980-е годы. Причем, конкуренция между странами явно сдвинута к социально-экономическому полюсу - "призом" в конкурентной гонке является социально-экономическая эффективность государства.

В этих условиях от качества и характера управления в налоговой системе зависит - станет ли налоговая система фактором социально-экономического роста страны и внесет весомый вклад в наращивание страной конкурентоспособности, либо останется чисто фискальным инструментом, мало заботящимся о стимулах страны к развитию или даже вовсе останавливающим процесс развития, загоняющим национальную экономику в "тень" и т.п. В конце концов, качество и характер налогового администрирования прямо связаны с уровнем национальной безопасности, так как страна, где управление налоговой системой не способствует, или недостаточно способствует, активизации ресурсов социально-экономического роста, не может рассчитывать на достойное место в мире и, следовательно, на защищенность.

Налоговое администрирование - организационно-управленческая система реализации налоговых отношений - древнейший социально - экономический институт, неразрывно связанный с возникновением самого 
государства и эволюционирующий вместе с ним и другими институтами 
общества. Как и любой институт общества, он подвержен корректировкам 
(реформированию) в историческом процессе общественного развития, и его 
реформирование направлено на максимальное уменьшение затрат и потерь 
по взиманию налогов, максимальную реализацию общепризнанных 
принципов налогообложения.

Величина экономических  потерь от неэффективной налоговой  системы сложна для расчета. Но эмпирические исследования свидетельствуют о косвенных социальных и экономических потерях общества: снижении деловой активности, бегстве капитала, социальном расслоении и т.д. По некоторым данным, учрежденческие факторы (включая деятельность налоговых ведомств) могут влиять на размеры теневого сектора, по меньшей мере, в такой же степени, как ставки налогообложения. Слабая налоговая база не позволяет государству осуществлять свои основополагающие функции, что также сдерживает его социально-экономическое развитие. Например, налоговый уровень развивающихся стран, который оценивается приблизительно в 18% ВВП, не позволяет осуществлять модернизацию экономики и решать насущные социальные проблемы.

Среди угроз экономической  безопасности - несбалансированность бюджетов различных уровней власти. В России, по оценке Счетной палаты РФ и Всероссийского совета местного самоуправления, фактические потребности местных бюджетов в среднем по стране в 2 раза превышают их доходы, что крайне ограничивает возможности муниципалитетов по обеспечению своей экономической самостоятельности и нарушает принципы налогового федерализма. Экономические риски связаны как с уклонением налогоплательщиков от уплаты налогов, так и корыстной деятельностью налоговых администраций. Ряд крупных обследований последних лет, в ходе которых отслеживаются тенденции коррупции на различных уровнях и для различных целей, показывают, что в России уровень частоты взяточничества значительно превышает уровни в других странах с сопоставимой величиной среднедушевого  ВВП.  Неофициальные платежи при решении налоговых вопросов и уплате налогов входят в состав четырех основных источников российской коррупции.

Развитие рыночных отношений в России потребовало  реформирования налоговой системы, развития законодательства о налогах и сборах, создания органов налогового администрирования. Снизилось число налогов, и сократилась налоговая нагрузка на экономику. Введена единая, плоская, шкала налога на доходы физических лиц в размере 13%, с 35 до 24% снижена ставка налога на прибыль предприятий, с 20 до 18% уменьшился НДС. Реформирован единый социальный налог (ЕСН): с 35,6% он уменьшен до 26%. С 2006 года упрощена процедура возмещения НДС при капитальном строительстве, а с 2007 года - при экспорте продукции. Расширяется перечень расходов, принимаемых к вычету при налогообложении прибыли. С 2006 года с 15 до 20 млн. рублей повышен верхний предел дохода для организаций малого бизнеса, имеющих право на упрощенный режим налогообложения. Отменен налог на имущество, переходящее в порядке наследования. Введены налоговые льготы для инвесторов в особых экономических зонах, дифференцированы ставки налога на добычу полезных ископаемых в зависимости от условий добычи нефти, что должно повысить инвестиционную привлекательность нефтедобывающей промышленности.

По данным Министерства финансов РФ, в последние годы фискальное бремя ежегодно снижалось на 1% ВВП и составило в 2006 году 27% ВВП, что на 5% ниже аналогичного показателя 2001 года. Проведена кодификация налогового законодательства, что позволило существенно упростить эту отрасль права и сделать ее нормы более универсальными. Создана служба налогового администрирования, базирующаяся на типовых налоговых структурах низовых звеньев системы, на современных информационных технологиях. Развиваются такие перспективные направления налогового администрирования, как налоговый аудит и досудебное рассмотрение споров. 

Вместе с тем, проводимая в РФ налоговая политика все еще  не является инструментом обеспечения необходимого экономического роста и установления социальной справедливости. Существующая система взыскания налогов и сборов нарушает основные принципы налогообложения. Она нестабильна, не обеспечивает равенства условий, сопряжена с высокими транзакционными издержками - как для государства, так и налогоплательщиков. Основной акцент в налоговом администрировании сделан на фискальной функции в ущерб функции контроля правильного исполнения налогового законодательства. В результате растет взаимное недоверие государства и бизнеса, снижается налоговая ответственность налогоплательщиков.

Нестабильность налогового законодательства (в него внесено  более 700  поправок)  требует принятия  подзаконных актов,  часто содержащих ложное толкование закона или толкование с пристрастием, вопреки пункту 7 статьи 3 НК РФ, - не в пользу налогоплательщика. Вступившие в силу с 1 января 2007 года поправки в НК РФ, направленные на совершенствование взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков, недостаточно решают проблемы создания четких единых критериев налогового администрирования, что сохраняет почву для избирательного применения неопределенных правовых понятий.

Чтобы налоговая  система соответствовала задачам  нынешнего этапа социально-экономического развития страны, необходимо усилить ее стимулирующую и перераспределительную функции через:

- снижение нагрузки  НДС;

- введение льгот и дифференцированных  ставок налогов, реально поощряющих инвестиционное и инновационное предпринимательство;

- установление  налоговых стимулов охраны окружающей  среды;

- перенесение налогового  бремени с производства на  потребление, введение дифференцированной ставки подоходного налога с физических лиц, налога на недвижимость и предметы роскоши;

- реформирование ЕСН в  соответствии с уточненной стратегией пенсионной реформы и реформы системы обязательного страхования в целом;

- повышение эффективности  расходования средств, собираемых  в виде налогов;

- децентрализацию  регулирования налоговой сферы.

Необходимо снизить  транзакционные издержки механизма  и процедур налогового администрирования, связанные :

- с большим  объемом бухгалтерской и налоговой  отчетности;

- сложной системой учета финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика;

- многочисленными контрольными  мероприятиями, проводимыми в отношении налогоплательщиков;

- более жесткими  по сравнению с зарубежными  налоговыми системами финансовыми и административными санкциями за нарушения - налогового законодательства;

Налоговый кодекс (статья 31) предоставляет налоговым органам, проводить инвентаризацию имущества налогоплательщика, однако не содержит нормативных предписаний, посвященных этой процедуре. В этой связи,представляется целесообразным в статью 92 НК РФ внести дополнения, касающиеся процедуры инвентаризации.

Для улучшения  процедуры взаимодействия крупнейших налогоплательщиков и налоговых органов необходимо определить Налоговым кодексом (а не подзаконным актом) правила постановки на учет крупнейших налогоплательщиков (или особенности такой постановки); определить четкие критерии отнесения налогоплательщика к категории крупнейших;

Чрезвычайно актуальной проблемой российской налоговой системы является трансфертное ценообразование. Необходимо законодательно определить правила трансфертного ценообразования и применять их на единой основе. Для ограничения распространения трансфертного ценообразования как средства минимизации налоговых платежей и повышения эффективности налогового администрирования необходимо внедрить систему консолидированного налогообложения взаимозависимых предприятий, определить режим консолидированного налогообложения (возможность уплачивать один или несколько налогов, например налог на прибыль, материнской компаний от имени группы взаимосвязанных предприятий, такая группа взаимосвязанных предприятий рассматривается как единый налогоплательщик по этому налогу). Требуется в этих целях дополнить Налоговый кодекс РФ новым видом специального налогового режима и новой главой - «Консолидированная группа налогоплательщиков».

Необходимо уточнить статус налоговых органов, скорректировав его со статусом налогоплательщиков, и законодательного установить ответственность налоговиков за причинение вреда налогоплательщикам.

Необходимо также совершенствовать систему разрешения налоговых споров. Доверие к судам подтверждает статистика арбитражных дел: примерно на 10 тысяч ежегодно увеличивается количество рассматриваемых судами заявлений налогоплательщиков, возрастает и общая сумма предъявляемых исков. Однако на фоне этой благоприятной тенденции статистика фиксирует тенденцию снижения количества удовлетворенных исков. Арбитражные суды зачастую игнорируют буквальное толкование закона и практически немотивированно отказывают в удовлетворении абсолютно законных требований налогоплательщиков.

Для поддержания баланса  интересов государства и налогоплательщика необходимо укреплять процедуру и практику независимого правосудия, решительно пресекать давление на суд со стороны федеральных, региональных политиков и крупных группировок бизнеса, бороться с коррупцией в судебной системе. Для усиления открытости, прозрачности судебной системы, лучшего анализа и обобщения судебной практики, выработки рекомендаций по применению налогового законодательства в спорных ситуациях необходимо создать при Верховном и Высшем арбитражном судах экспертно-консультативный совет по налогам, включив в него авторитетных представителей налогоплательщиков, бизнеса, других организаций гражданского общества, науки, исполнительной и законодательной властей. Для упрощения и ускорения процедур обжалования решений и действий налоговых органов следует создать специализированные коллегии по налоговым спорам в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.

Необходимо дополнить  судебный механизм разрешения налоговых споров хорошо разработанными, эффективными технологиями досудебного и внесудебного обжалования и разрешения споров, которые позволят оперативно, профессионально, в относительно простых процедурах и формах, бесплатно решать спорные вопросы, уменьшая тем самым нагрузку на суды и снижая трансакционные издержки по сбору налогов.

Проводимые в  РФ налоговые реформы обязаны  для получения желаемого эффекта затронуть все элементы существующей налоговой системы: законодательство, административные, технологические, информационные процессы, налоговую культуру в обществе. Они должны органично вписаться в мероприятия проводимых в стране институциональных реформ: административной, бюджетной, муниципальной, реформы государственной службы.

Реализуя мероприятия  административной реформы, налоговая  служба разработала проект административного регламинтирования государственной функции «По бесплатному информированию (в том числе в письменной форме) налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также предоставлению форм налоговой отчетности и разъяснению порядка их заполнения». Данный регламент  устанавливает сроки и последовательность действий (административных процедур) должностных лиц Федеральной налоговой службы, территориальных органов ФНС России и их структурных подразделений, устанавливает  порядок информирования об исполнении государственной функции, порядок приема налоговых деклараций (расчетов), перечень оснований для отказа в предоставлении указанных функций, порядок обжалование действий (бездействия) должностных лиц в ходе исполнения государственных функций. Проект регламента выставлен на сайте Федеральной налоговой службы и стал предметом публичного обсуждения заинтересованных организаций и граждан.