Делопроизводства в Самарской областной юношеской библиотеке

      В период подготовки Закона в правовой сфере произошли кардинальные изменения, важнейшие из которых — принятие Конституции РФ и развернувшийся процесс перераспределения властных полномочий.

      Другой  фактор, оказавший серьезное влияние  на формирующееся содержание проекта,— небывалые масштабы его экспертизы. Это отзывы и заключения из библиотечной и смежных сфер, из государственных органов всех субъектов РФ.

      Принятый  Федеральный закон "регулирует общие  вопросы организации библиотечного  дела, взаимоотношений между государством, гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями в области библиотечного дела" (Преамбула).

      Специально  выделим — Закон регулирует взаимоотношения    (т.    е.    права    и    обязанности,    возникающие    в    ходе взаимоотношений) трех субъектов: государства, библиотек и граждан (12). Соотношение и содержание прав и обязанностей определяется понятием компетенции. Учитывая, что главенствующим фактором происходящих преобразований в этот период было разгосударствление всех общественных сфер, вопрос о компетенции государства в библиотечной сфере стал ключевым.

      Весь  ход подготовки Закона показал, что  в части определения обязанностей библиотек не возникло активной полемики, равно как и в части определения их прав, поскольку большая мера правомочности библиотек соответствовала общему духу преобразований. Так, в действующем тексте, в отличие от предшествующих, удалось закрепить большую независимость библиотеки от учредителя, который, неся обязанности по финансированию и обладая правом контроля, в то же время "не вправе вмешиваться в творческую деятельность библиотеки" (12).

      С принятием Конституции 1993 г. в России складывается принципиально новая  правовая ситуация. В рамках единой правовой системы институируется двухуровневое законодательное регулирование. В отличие от предшествующего положения устанавливается равенство всех субъектов Федерации, что означает возможность принятия собственных законов не только в республиках, но в и краях, областях, городах — субъектах Федерации, автономной области и автономных округах. В соответствии с п. 4 ст. 76 Конституции вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации все субъекты Федерации "осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов". Единственная разница заключается в юридической базе соответствующего законодательства: для республик — это принимаемые ими конституции, для остальных субъектов Федерации —уставы.

      Данное  положение отражает реальную федерализацию, происходящую в РФ не только в плане децентрализации правового регулирования в масштабах государства, но и в плане формирования правовых основ общественной жизни в субъектах Федерации. Принципиальное отличие закона заключается в следующих характеристиках:

• принимается представительным органом;
• устанавливает, отменяет или изменяет общие правила — нормы права;

• занимает в иерархии правовых актов главенствующее место, т. е. ему должны    соответствовать    все   другие   правовые   акты,   принимаемые   на соответствующей территории (25).

      Последнее обстоятельство имеет наибольшее значение, поскольку на смену дублирующим и противоречащим постановлениям региональных исполнительных комитетов должны прийти законы, фиксирующие конкретные права и обязанности.

      Несомненно, что принятый Федеральный закон "О библиотечном деле" затрагивает не только "общие вопросы" культуры применительно к библиотечному делу. Очевидно также, что по своему статусу он является законом прямого действия. И все же, с нашей точки зрения, разработка законов в сфере библиотечного дела на уровне субъектов Федерации необходима. Приведем некоторые доводы в пользу этого.

      В условиях сложившегося правового общества, сформированного федерализма всякое дублирование законодательства, будь то — по горизонтали — на отраслевом и межотраслевом уровнях, или — по вертикали — на федеральном-территориальном уровнях, не только нецелесообразно, но и вредно, поскольку ведет к инфляции принимаемых актов, снижению правовой культуры. Однако применительно к РФ мы должны отметить, что, во-первых, федерализм у нас еще только формирующийся, во-вторых, правовое общество у нас также находится в стадии начального становления. В такой ситуации:

• во-первых,   принимаемые  территориальные  библиотечные  законы, выполняют  в  какой-то  мере  роль  постановления   о  введении  в  действие Федерального   закона.   Несмотря   на   то,   что   с   правовой   точки   зрения необходимости в таких постановлениях нет, на практике, в условиях слабости федерального центра, ослаблено и действие едеральных законов. В этом смысле будет оправданным и дублирование ключевых позиций федерального закона;
• во-вторых,  и это  главное,  именно  в законе  на уровне  субъекта Федерации должны быть решены те задачи, которые не входят в полномочия центра  и   не  могли   быть  решены   федеральным  законом,—  установление конкретных нормативов (размещения библиотек, их финансирования и т. д.), определение  порядка  местного  налогообложения,  особых  условий  оплаты труда и др.;
• в-третьих, такой закон должен отражать специфику библиотечной сферы в зависимости от социально-культурных и исторических особенностей региона   (культурные   традиции,   преобладающий   тип   поселения,   характер административного   устройства   и   т.   д.).   Это   особенно   актуально   для библиотечной сферы, впрямую зависящей от местных особенностей;
• в-четвертых,    именно    форма    закона    наиболее    подходит    Для утверждения основных принципов территориальной библиотечной политики. Даже если они также будут во многом дублировать федеральный закон, это целесообразно,  так  как  данные  принципы  будут  декларированы  высшим органом законодательной власти субъекта Федерации (23).

      Введение  новой конституционной нормы, дающей право всем субъектам РФ принимать законы, стало условием для развернувшейся с 1993 г. работы по территориальному правотворчеству, по подготовке актов высшей правовой силы — законов. Но реальной причиной, обусловившей этот процесс, была начавшаяся    подготовка,    а    потом    принятие    Федерального    закона    "О библиотечном деле", т. е. импульс последовал из федерального центра. В период значительного ухудшения материального положения библиотек, начавшегося их закрытия в ряде регионов принимались соответствующие постановления. Так, в августе 1992 г. принимается постановление Администрации Нижегородской области "О мерах социально-экономической поддержки библиотек в период экономических реформ". В июле 1994 г. принимается постановление Главы Администрации Московской области "О мерах по сохранению библиотечной системы Московской области". Однако в отличие от законов они не содержали общих принципов деятельности библиотек, гарантии их деятельности, а главное, положений о правах граждан, т. е. носили отраслевой, ведомственный характер. Так, ключевым положением Постановления Администрации Московской области было "запретить закрытие библиотек и отчуждение библиотечных помещений без согласования с комитетом по культуре и туризму Администрации Московской области, Мособлкомимуществом и соответствующими комитетами на местах".

      Первым  субъектом Федерации, принявшим  Палатой представителей Государственного собрания Закон "О библиотечном деле", была Республика Саха (Якутия). Это произошло в июле месяце 1994 г. Данное положение не случайно. Во-первых, республики обладали опытом подготовки законов еще до принятия Конституции 1993 г. Во-вторых, именно в Сахе, как мы уже отмечали, в тот период наиболее активно работали законодатели. И в-третьих, это, конечно, отображает реальное признание значимости библиотек в республике, авторитета библиотечных руководителей. В своих принципиальных положениях закон не противоречил еще разрабатываемому тогда федеральному закону, так как его авторы активно участвовали в обсуждении федерального проекта. Это избавило республику от необходимости внесения последующих изменений. Вместе с тем в законе удалось более конкретно прописать важные для условий республики положения: о библиотечных фондах в качестве достояния народов Республики Саха,   о   статусе   Национальной   библиотеки,   об   оплате   труда   и   льготах

      библиотечных  работников. Последнее обстоятельство имело большой резонанс среди  библиотекарей России и во многом катализировало дальнейший процесс  законотворчества в субъектах Федерации.

      В 1995 г. по предложению РБА и по решению совещания представителей федеральных библиотек в Управлении библиотек Министерства культуры на основании Приказа Министра культуры № 532 от 25 июля 1993 г. была создана специализированная рабочая группа "по обеспечению внедрения Федерального закона «О библиотечном деле» и подготовки местных законодательных актов". В состав группы вошли специалисты, принявшие активное участие в подготовке Федерального закона, что во многом предопределило направленность ее действий. Основная цель создания группы — оказание научной, справочной, консультативной помощи библиотекам России в разработке территориального законодательства и других нормативных актов в области библиотечного дела. Большинство принятых впоследствии законодательных актов в различных субъектах Федерации либо готовилось с помощью членов группы, либо рецензировалось ими на различных стадиях. Причем работа происходила как в Москве, С. -Петербурге, так и непосредственно в регионах.

      Большую помощь разработчикам законов оказали  подготовленные специалистами РНБ и вышедшие в 1996 г. аналитические материалы "Библиотеки России в новой правовой среде". К этому времени специалисты уже имели возможность обобщить имеющийся на территориальном уровне опыт, его достоинства и недостатки, новые решения. Анализ был построен по проблемному принципу и давал возможность самостоятельно формулировать необходимые решения при построении конкретных статей проектов. Дальнейшее обобщение территориального законотворчества проделал Ю. А. Гриханов, а также ряд других специалистов.

      В целом, как мы видим, Министерство культуры России, РБА, ведущие специалисты федерального уровня заняли очень активную позицию по оказанию помощи в разработке территориального законодательства. Это имело и свои положительные стороны — в плане активизации процесса, и отрицательные — в плане неизбежного влияния, интерференции отработанных при подготовке федерального закона схем. По нашим оценкам, дублирование содержания в законах субъектов Федерации, по отношению к Федеральному закону, составляет от 30 до 80 %.

      В соответствии с Манифестом ЮНЕСКО о  публичных библиотеках одна из их сущностных задач — обеспечивать пользователей прежде всего местной  информацией. Библиотека, которая содержится на местные деньги, должна обеспечивать право граждан на исчерпывающую информацию о местной жизни. Однако и это право нигде не получило своего закрепления. Данный вопрос тем более важен, что в настоящее время в регионах формируется механизм местного самоуправления. Его внедрение приведет к реальным изменениям во взаимоотношениях местных жителей с муниципальной библиотекой в плане возможности влияния на ее работу. В развитом виде этот механизм еще нигде не сформирован, несмотря на то, что его развитие активно инициируется федеральными органами. Но хотя бы общие подходы во взаимоотношениях читателей с библиотекой в условиях местного самоуправления целесообразно было бы сформулировать. Естественно, что данный вопрос даже не намечен в Федеральном законе, однако теперь, когда Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации" принят и Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, появилась возможность для конкретизации несколько иной модели муниципальной библиотеки.

      Права граждан более или менее стабильны, но они обеспечиваются прежде всего за счет доступности библиотечных фондов, а в данном случае наблюдается явная динамика в пространстве и особенно во времени. Обеспечение равных прав всех граждан на территории России — это задача федерального законодательства. Законодательство субъектов Федерации должно   стремиться   создать   приоритетные   права   своим   гражданам,   т.   е. предоставить им возможности лучше, чем в других регионах, что является одним из условий жизнеспособности федерализма.

      Принятые  территориальные законы о библиотечном деле, конечно, отражают и недостатки Федерального закона. В частности, дальнейшее развитие федерализма показало, что распределение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации смещается в сторону увеличения полномочий субъектов Федерации, что не в полной мере учтено в Федеральном законе. Данное положение объяснимо не только поправкой на время (подготовка Закона началась до принятия Конституции, закончилась год спустя), но и социально-психологическим механизмом — Федеральный закон готовили специалисты из федеральных центров. Однако очевидно, что, не вступая в противоречие с Федеральным законом, местные законы должны более подробно представлять обязанности государственных органов субъектов Федерации. Тем более, как мы уже указывали, что даже в сфере совместной компетенции, на уровне субъекта Федерации, могут приниматься решения при отсутствии таковых на федеральном уровне. Так, в подавляющем большинстве законов фиксируется лишь право местных органов принимать стандарты и нормативы, и в то же время конкретно они не приводятся. А между тем "нормативы организации сети муниципальных библиотек, а также нормативы выделения бюджетных средств на библиотечное обслуживание в регионе (особенно на комплектование библиотечных фондов) — это центральные вопросы территориального законодательства и нормативного регулирования",— считает Е. И. Борисова (4), и мы совершенно согласны с его мнением. Как уже отмечалось в печати, наиболее конструктивно данные вопросы решены в законе "О библиотечном деле и об обязательном экземпляре документов" Псковской области.

      Одним из наиболее проработанных в территориальных  актах оказался вопрос о статусе центральных библиотек. В некоторых из них выделяется только одна центральная библиотека, в других — несколько (кроме универсальной — юношеская, детская, библиотека для слепых). Однако нигде не использовано положение п. 4 ст. 20 Федерального закона "О библиотечном деле" о возможности распределения различных функций между несколькими центральными библиотеками. При определении статуса центральной библиотеки в большинстве законов используются заложенные в федеральном законе критерии: наиболее полное универсальное собрание документов, организация взаимопользования библиотечных ресурсов и научно-методическая помощь библиотекам (п. 2 ст. 20). Более продуктивная позиция, на наш взгляд, заложена в тех законах, где не только перечислены критерии, но и конкретно зафиксированы реальные библиотеки (как это сделано в Федеральном законе применительно к национальным библиотекам).