Структура государственного и муниципального управления

   Местное самоуправление - одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать систему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты - все это важные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций³.

   Можно сказать, что местное самоуправление - подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом.

   Местное самоуправление − важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.

   Местное самоуправление реализует цели ведения дел по месту жительства. Его субъектом выступают жители населенных пунктов и административных территорий.

   По  своей природе местное управление формируется гражданами и предназначено удовлетворять потребности и интересы граждан, тем самым во многом совпадает с государственным управлением.

   Базовыми элементами местного самоуправления по Конституции РФ являются человек и муниципальная собственность. С юридической точки зрения данное понятие объединяет в себе субъект и объект управления на местном уровне. В качестве субъекта выступают граждане, в качестве объекта - вопросы местного значения и муниципальная собственность. Муниципальная собственность выступает главным элементом экономической основы местного самоуправления. Из этого следует, что местное самоуправление реально только при наличии муниципальной собственности.

   Местное самоуправление представляет собой продолжение государственной организации управления в иных, более демократических, непосредственно связанных с населением формах.

   Таким образом, под местным самоуправлением следует понимать определяемую государством в рамках существующего законодательства систему органов и должностных лиц (в первую очередь выборных), осуществляющих местное самоуправление на конкретной территории с установленной степенью автономии и самостоятельности относительно органов государственной власти, располагающую необходимой компетенцией в решении основных государственных дел и местных вопросов с учетом специфики территории, ее экономических, социальных, национальных, географических, исторических и прочих особенностей, формирующую местный бюджет, обеспечивающую сбор местных налогов, сборов, а также управление муниципальной собственностью на основе федерального и регионального законодательства и собственных учредительных и прочих нормативно - правовых актов. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Государственное управление и самоуправление: соотношение и тенденции развития 

2.1. Соотношение  государственного и муниципального  элемента управления в современном государстве 

   Российская  и зарубежная практика развития местного самоуправления свидетельствует о тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении государственных и самоуправленческих начал. Анализ соотношения государства и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе:

• оба являются институтом общественного развития; каждый из них имеет территориальную организацию; имеют один источник власти - народ;
• осуществляют публичную власть, одна разновидность которой - государственная власть (распространяется на всю территорию), другая - муниципальная власть (на территории местного самоуправления);
• осуществляют сбор налогов;
• осуществляют функции по обеспечению общественной безопасности и порядка -  одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых структур,  другие (самоуправленческие структуры) - в виде муниципальных органов охраны общественного порядка;
• осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собственные аппараты управления.

   Следует также иметь в виду общие социально-экономические, духовные и политико - правовые основы, на которых строятся российское государство и самоуправление, закрепленные ныне в ряде статей гл. 1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ, таких как:

• демократический, правовой характер общества; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; провозглашение многонационального народа единственным источником власти в Российской Федерации;
• равенство прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации на всей ее территории; социальная направленность политики Российской Федерации;
• единство экономического пространства; равная защита всех форм собственности; политическое и идеологическое многообразие;
• обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы; включение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской. Федерации в российскую правовую систему.

   Местное самоуправление в широком понимании - это институт самоорганизации общества. В силу своей двойственной природы, как общественной, так и государственной, оно может реализоваться в виде властного института. И именно в таком виде местное самоуправление существует сегодня в России и гарантируется действующей Конституцией. В то же время местное самоуправление может реализовываться в виде территориального общественного самоуправления.

   Властная  структура государства должна включать в себя как институт государственной власти, так и властную составляющую местного самоуправления. Речь идет о местном самоуправлении, предусмотренном Конституцией РФ. Вместе с тем остается принципиальный вопрос о соотношении государственного и общественного элемента в современном государстве, т. е. о соотношении государственной власти и местного самоуправления как институтов публичной власти.

   Становление государства резко меняет роль и  место местного самоуправления в организации общественной жизни и в системе власти. Местное самоуправление начало длительный (на протяжении столетий и тысячелетий) период поиска своего места в государственной системе. С развитием государства формы и принципы организации управления на местах претерпевали изменения.

   Хотя  опыт государственного и общественного  строительства демонстрирует хаотичность формирования современных форм и принципов реализации местного самоуправления, все же в этом процессе можно проследить определенную закономерность. В исследованиях отмечается, что этот процесс носил циклический характер, периоды расцвета которого сменялись периодами кризиса. И определяющую роль в этом процессе играло государство и уровень социально-экономического развития общества и государства в целом. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, на определенном этапе исторического развития наблюдалось огосударствление местной жизни. Государство в этот период было достаточно мощным для того, чтобы взять часть местных дел на себя. В другие же периоды, когда государство слабело, местное самоуправление брало на себя решение локальных, а также государственных вопросов, набирало силу, в то время как органы государственной власти сосредотачивались на решении главных государственных дел. Подобное перераспределение полномочий в целом укрепляло государство и было основой его развития на новом качественном уровне.

   Периоды расцвета и кризиса в истории  государства неоднократно повторялись, и в противофазе им следовали взлеты и падения местного самоуправления. Опыт развития государственности свидетельствует о том, что деятельность государства и его институтов в определенных социально-экономических ситуациях и в конкретный исторический период была направлена на подавление, сворачивание местного самоуправления. В другие же периоды государство не препятствовало его развитию и даже способствовало этому. Эту периодичность в развитии государственности и ее связь с развитием местного самоуправления можно проследить на многочисленных примерах российского и зарубежного опыта. Вероятно, одну из главнейших ролей в развитии и смене этих циклов играют периоды смены основ экономического развития и смены государственных режимов. По общему правилу, развитие местного самоуправления связано с наличием государственных кризисов и обусловленным этим общим ослаблением государственной власти. Стратегия государственной власти в период преодоления кризиса государственности по общему правилу предполагает расширение прав местного самоуправления и особенно в социально-экономической сфере. Но есть и другое мнение, суть которого в том, что подобная позиция не способствует укреплению государственной власти. Приверженцы этой точки зрения считают, что в период кризиса и его преодоления должна быть установлена сильная централизованная государственная власть без какого-либо влияния местного самоуправления. Как правило, под такой властью понимают значительный объем полномочий государственных органов.

   Наибольшее  распространение получила первая позиция, заключающаяся в том, что "в период кризиса государственной власти эта власть укрепляется, прежде всего тем, что часть своих полномочий "сбрасывает" на нижний уровень власти, оставляя за собой лишь те, которые являются наиболее важными для обеспечения ее жизнедеятельности: контроль за соблюдением законов, поддержание и охрана правопорядка, управление государственными финансами, национальная безопасность (включая развитие промышленности и стратегических технологий), международные отношения и т. д."⁴.

   Широко  распространено мнение, что государство без местного самоуправления является неустойчивой структурой. Длительное подавление этого института приводит к кризисам государственности. Необходимым условием устойчивого развития государства является наличие местного самоуправления.

   Для России институт местного самоуправления играет значительно более важную роль, чем в большинстве зарубежных моделей государственного устройства. В современном европейском понимании местное самоуправление рассматривается как определенная гарантия демократического режима.

   В современных условиях России местное  самоуправление способствует укреплению территориальной целостности государства путем участия населения в развитии горизонтальных экономических связей.

   Для Российской Федерации введение местного самоуправления на принципах Конституции является прогрессивным явлением, выгодным со многих точек зрения. Полагаем, что одной из центральных задач государственного строительства является не только формирование института местного самоуправления, но и установление системы сдержек и противовесов между различными уровнями власти, обеспечивающих гарантии местного самоуправления, в том числе гарантии государства в отношении процесса осуществления местного самоуправления. Только это может обеспечить и гарантировать устойчивое развитие всех властных структур, в том числе государственных.

   Местному  самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современности - соединении в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества.

   Именно  такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого - человек, его права и свободы.

   Местное самоуправление выступает посредником  в реализации нерешенной проблемы государственной политики, государственной функции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

   Идея  местного самоуправления, самоуправления вообще призвана снимать политическое отчуждение государства от общества − проблему, существующую в веках, с момента возникновения государства, и не сгладившую свою остроту в наши дни.

   Сочетание государственного и общественного  в самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.

   Таким образом, если смотреть на проблему широко, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.

   Представляется  необходимым:

   • подробнее разграничить полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

   • создать систему правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность должностных лиц и органов государственной власти.

   В число назревших вопросов, с нашей  точки зрения, входит вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам собственной компетенции и законных прав граждан.

   Необходимо  также законодательно закрепить принципы и порядок взаимодействия территориальных структур федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

   Необходимо  создать законодательный механизм, направленный на повышение статуса представительного органа местного самоуправления и его председателя.

   Органы  местного самоуправления самостоятельно решают отнесенные к их компетенции вопросы жизни и деятельности местных сообществ. Это позволяет федеральным и региональным органам сконцентрироваться на ответственных для них вопросах общего руководства, координации и контроля.