Структура государственного и муниципального управления

   Муниципальная власть при наличии финансово-экономических гарантий, призванная удовлетворять основные, насущные потребности населения, может стать стабилизирующим фактором в случае социальных кризисов.

   Справедливо отмечается, что значение местного самоуправления в современных условиях России определяется его возможностями как интегрирующего фактора: оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, предоставляя равные возможности для решения общих проблем, независимо от социального статуса индивидов, их национальной принадлежности, политических пристрастий и т.д.

   Оно может способствовать предотвращению национальных и религиозных конфликтов, так как строится не по этническому и конфессиональному признаку. Работа в органах местного самоуправления может стать механизмом отбора новой генерации российской политической элиты — это будут молодые энергичные политики, управленцы, прошедшие "сито" муниципальных выборов, знающие реальные проблемы населения и продемонстрировавшие умение эффективно их решать.

   Таким образом, анализ проблем соотношения  общества, государства, местного самоуправления, личности позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление является относительно самостоятельным институтом гражданского общества, выступающим в качестве территориально-управленческой структурной части в системе гражданского общества⁵. В этом качестве местное самоуправление выступает как связующее звено в системе централизованного и децентрализованного управления. В рамках своих полномочий оно самостоятельно управляет местными делами, решает переданные ему отдельные государственные полномочия, используя различные формы самоорганизации и самореализации.

   Местное самоуправление исторически хранит основные черты общинного строя, в котором оно зародилось и функционировало в догосударственных структурах. В государственно - организованном обществе оно приобретает новые черты, не утрачивая вместе с тем качества социального общественного элемента. При этом мы исходим из того, что местное самоуправление как социальный институт должно обладать возможностями для многообразия форм самоорганизации граждан; именно на местном уровне в полной мере должно проявиться живое творчество масс, при этом оно не должно жестко ограничиваться законодательными оковами. Дело закона - открыть простор для инициативы, творческого порыва народа, а каковы будут его каналы и формы  - дело самого народа, каждого местного сообщества, исходя из их нужд и интересов, традиций и образа жизни, исторического опыта и национальных особенностей. 

2. Структура государственного и муниципального управления

   Функционирование  системы государственного и муниципального управления − сознательное, целенаправленное воздействие государственной власти и местного самоуправления на общество для реализации своих целей, задач и функций. Это воздействие осуществляется законодательной, исполнительной, распорядительной и судебной работой государственных органов и органов местного самоуправления, в основе которой находится профессиональная деятельность по осуществлению их полномочий.

   Сущность  общественной роли системы государственного и муниципального управления состоит в том, что, отражая, хотя бы формально, общую волю граждан, управление оказывает целеполагающее, организующее, регулирующее влияние на общество. Поэтому важно выделить аспекты, определяющие степень реализации данной системой своих общественных функций.

     Главный из аспектов - насколько система государственного и муниципального управления воплощает в себе общие потребности, интересы, цели и волю граждан; как она, практически управляя общественными процессами, обеспечивает развитие общества.

   Организующая  роль системы государственного и муниципального управления в жизни общества при решении основных вопросов общественного развития реализуется через функции правового государства, отличительные черты которого - демократизм, целостность, рациональность и эффективность.

   В целом разнообразные функции по поддержанию жизнедеятельности общества в той или иной степени реализуются через систему и аппарат государственного и муниципального управления.

   Речь  идет о практическом, организующем и регулирующем воздействии государства  и местного самоуправления на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающемся на его властную силу.

   Особенности построения государственного и муниципального управления на основе принципа разделения властей в унитарном и федеративном государствах порождают ряд проблем, связанных с развитием и регулированием управленческих отношений.

   Под формой государственного устройства понимаются территориальное его устройство (административно - территориальное  или национально-территориальное) и характер взаимоотношений между его составными частями и центральной властью.

   Основные  формы государственного устройства  - унитарная и федеративная.

   Унитарное (фр, unitaire — единое, составляющее одно целое) государство простое по составу, имеет единые органы государственной власти, по троенные по системе вертикального подчинения, и административные образования, которые в составе такого государства не самостоятельны и подчиняются центральным органам власти.

   В унитарном государстве с многонациональным составом населения возможно преобразование отдельных административных единиц в форме автономии.

   Автономия (гр. autonomia — сам + закон) означает право  какой-либо части государства самостоятельно решать свои внутренние вопросы.

   Автономии порождены неодинаковым уровнем развития и численности народов, проживающих совместно в составе одного государства. Если в государстве, образованном одним многочисленным народом или народами, есть территория с компактно проживающим на ней населением иной национальности, то такой территории может быть предоставлена большая самостоятельность в решении вопросов местного значения путем передачи ее органам власти части полномочий вышестоящих органов. Это делается для защиты этнической целостности и создания больших гарантий и лучших условий для развития проживающего там народа. Причем, автономные образования могут создаваться в составе как унитарных, так и федеративных государств.

   Федеративное (лат. foederatio — союз, объединение) государство - сложное образование, имеющее в своем составе административно - территориальные или национальные образования - членов (субъектов) федерации, обладающих значительной степенью самостоятельности (штаты - в США, земли - в ФРГ, области и края - в России) или даже суверенитетом (кантоны - в Швейцарии).

   Наряду  с высшими органами государственной  власти федерации ее субъекты образуют самостоятельные органы государственной власти. Для защиты и представления интересов субъектов федерации на общегосударственном уровне создаются двухпалатные парламенты (США, Швейцария, Россия).

   Вместе  с тем национальный состав населения  оказывает определенное влияние  на форму государственного устройства. Отсюда можно выделить административные федерации (США, ФРГ, Мексика, Бразилия и др.) и национальные федерации (Российская Федерация). В административных федерациях в основу деления территории положены объективные критерии: рельеф местности, климатические условия, размещение полезных ископаемых, плотность населения, сложившиеся хозяйственно - экономические связи, исторические традиции и т.д. В национальных федерациях в основу территориального деления положен субъективный фактор - национальный состав населения. Поэтому национальные федерации нередко оказываются непрочными формами государственного устройства (СФРЮ, ЧСФР, СССР).

   Правовой  основой большинства существующих в мире федераций является конституция (основной закон) страны. Вместе с тем существует и более редкая ситуация, когда в основу федерации положен договор (так называемые договорные федерации). Особенность договорных федераций проявляется в большей самостоятельности ее субъектов. Конституционные федерации построены преимущественно в форме реализации воли «центра», закрепленной в принимаемых высшими органами государственной власти конституциях. Конечно, конституция в той или иной форме закрепляет определенную самостоятельность субъектов федерации, но изменение конституции - исключительное право федеральных органов государственной власти. Что же касается договорных федераций, то основа их правового положения - результат сопряжения воли двух сторон (федерации и ее субъектов), в равной степени способных влиять на изменение содержания договора.

   Россия  в соответствии с Конституцией (ст. 5 и 11) относится к числу федераций смешанного типа - конституционно - договорных, поскольку основа ее федеративного устройства заложена конституцией. Но отдельные вопросы (например, разграничение вопросов ведения между центральными и региональными органами государственной власти) могут решаться на основании договоров.

   По  внешним признакам договорные федерации близки к конфедерациям. Но это лишь кажущаяся близость. Суть их принципиально различна.

   Конфедерация - это союз суверенных государств, образованный для решения совместных политических, экономических или военных задач. Конфедерация в отличие от федерации не образует единого государства. Государства, образовавшие конфедерацию, не утрачивают своего суверенитета. К тому же и цели образования конфедерации отличаются от федеративных. В Федерации ставится задача обеспечить наиболее эффективное управление территорией единого государства, максимально приблизить органы власти к управляемой территории и населению. Конфедерация - неустойчивое образование. Как правило, конфедерации либо распадаются после реализации целей, ради которых они создавались (так произошло с Египтом и Сирией, которые во время арабо-израильского конфликта образовали Объединенную Арабскую Республику (ОАР), распавшуюся после нормализации отношений на Ближнем Востоке), либо превращаются в федерацию (пример такого преобразования — Швейцарская федерация, существовавшая до 1848 г. в форме конфедерации).

   Принципиальное  отличие федерации от конфедерации состоит в юридической нерасторжимости федеративного государства.

   Своеобразной  формой конфедерации в ограниченном смысле этого слова является Содружество Независимых Государств (СНГ) - Оно образовалось в результате распада некогда единого государства - СССР. В силу этого в основу объединения государств СНГ положены не только военные, экономические и политические цели, но и историческая, этническая и культурная их близость, не характерная для субъектов обычных конфедераций. СНГ создан в условиях столкновения двух противоречивых тенденций - стремления к суверенитету бывших союзных республик СССР и их экономической взаимозависимости, явившейся результатом многолетнего совместного развития.

   Существует  немало различных точек зрения на модели управления в унитарных и федеративных государствах.

   В федеративном государстве действуют  столько систем государственной власти и местного самоуправления, сколько имеются субъектов федерации. В федеративном государстве задачи и полномочия распределяются между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

   Современный федеративный характер российской государственности получил законодательное закрепление в Конституции РФ 1993 г.

   Субъектам Российской Федерации предоставлено  право самостоятельно устанавливать  систему органов государственной  власти и местного самоуправления на своей территории в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти, установленными федеральным законом.

   Между субъектами существуют громадные различия по площади территории, по численности населения, по этно - конфессиональному составу и культурно - образовательному уровню, по удельному весу городского населения, по стадии социально-экономического развития и климатическим условиям. Все эти факторы накладывают отпечаток на построение государственного и муниципального управления. Россия представляет собой сложный тип федерации.

   Пересмотр и уточнение нормативного правового  массива, регулирующего систему государственного и муниципального управления, должны быть направлены на ликвидацию существующих пробелов и дублирования, выявленных в управленческом процессе.

   Отправной точкой здесь должны стать интересы и потребности объектов управления, которые регулируются ст. 72 Конституции РФ. Совместное управление данными сферами общественных отношений предполагает определенное согласование действий федерального и субъектного уровней исполнительной власти. Подобное взаимодействие обусловливает наличие горизонтальных, функциональных связей между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, которые объединяют оба уровня в единую систему исполнительной власти Федерации. Однако ни один нормативный правовой акт не содержит ни понятия единства такой системы, ни цельного представления о системе, ни описания организационно - структурных взаимосвязей внутри нее.