Государственные корпорации в РФ: особенности и перспективы развития

             государственная корпорация создается на основании федерального закона;

             имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации, то есть не является государственной собственностью. Тем самым, контроль за собственностью государственной корпорации выведен из под надзора Счётной палаты России;

             государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное;

             государственная корпорация отличается как от ОАО с преобладающим государственным участием, так и от государственных унитарных предприятий: в частности, на государственные корпорации не распространяются положения о раскрытии информации, обязательные для публичных ОАО, а также действие закона о банкротстве; в отличие от государственных унитарных предприятий государственные корпорации выведены из-под контроля ряда государственных органов;

             государственная корпорация не обязана представлять в государственные органы документы, содержащие отчет о своей деятельности (исключение составляют ряд документов, представляемых в правительство РФ). В частности, госорганы без согласия государственных корпораций не могут:

o                           запрашивать у органов управления корпорации их распорядительные документы;

o                           запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности корпорации у органов государственной статистики, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций;

o                           направлять представителей для участия в проводимых корпорацией мероприятиях;

o                           проводить проверки соответствия деятельности корпорации, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами, в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере юстиции;

o                           в случае выявления нарушения законодательства Российской Федерации или совершения корпорацией действий, противоречащих целям, предусмотренным ее учредительными документами, вынести ей письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения;

o                           устанавливать соответствие расходования денежных средств и использования иного имущества корпорациями целям, предусмотренным их учредительными документами.

             На государственные корпорации не распространяются положения федерального закона № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Но если государственной корпорацией используется государственная земля, то формальные основания для осуществления контроля со стороны Счетной палаты имеются. Например: «контроль эффективности и соблюдения целевого использования государственной собственности (земельных участков), находящейся в пользовании государственной корпорации…» Кроме того, статья 12 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» в сферу контрольных полномочий включает организации, в части предоставленных им налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ. Порядок формирования государственной корпорации, то есть имущественный взнос Российской Федерации и есть то преимущество, на основании которого указанные организации подлежат контролю со стороны Счетной палаты Российской Федерации. Предмет контроля — эффективность управления имущественным взносом Российской Федерации.

             Контроль над деятельностью государственных корпораций осуществляется Правительством Российской Федерации на основе ежегодного представления корпорацией годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, а также заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности и иных документов корпорации. Любые другие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность корпораций. Государственные корпорации не обязаны публиковать указанную отчетность.

             Особенности правового статуса государственной корпорации, в том числе порядок назначения руководителя, устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации (согласно большинству такого рода законов руководитель государственной корпорации назначается Президентом Российской Федерации).

2.2. Управление государственной корпорацией

Нормативно-правовая база создания государственных корпораций дает основания для самых пессимистичных оценок перспектив развития в них корпоративного управления. Она не вписывается в действующее законодательство и не является единой; создание каждой государственной корпорации регламентировано отдельным законом. В этих законах можно выделить несколько общих характеристик:

            деятельность каждой государственной корпорации регламентируется в индивидуальном порядке, что в значительной мере выводит их за пределы законодательного поля;

            государственные корпорации выступают некоммерческими организациями, получающими средства из государственного бюджета (за исключением государственной корпорации «Ростехнологии») для выполнения сформулированного правительством Российской Федерации набора функций;

            средства, передаваемые государственным корпорациям, в соответствии с законом о ее создании становятся имуществом государственных корпораций, а не государственной собственностью;

            банкротство государственных корпораций возможно только в случае, если это предусмотрено соответствующим законом о ее создании, и в определенном им режиме;

            внутренние регламенты государственных корпораций (которые могли бы служить эквивалентом внутренней системы корпоративного управления) принятыми законами не предусмотрены (за исключением «Росатома»);

            законы не содержат указаний на возможные санкции в отношении руководства государственных корпораций за невыполнение поставленных задач. При этом и задачи, и их выполнение не оцениваются по формализованной процедуре;

            хотя предусмотрен относительно непродолжительный срок функционирования отдельных государственных корпораций, в соответствующих законах не проясняются вопросы реорганизации и ликвидации государственных корпораций (за исключением Фонда ЖКХ).

Такой набор базовых норм позволяет оценить как высокие риски использования ресурсов государственных корпораций в своих корыстных целях либо их менеджерами, либо представителями курирующих органов власти. Государство демонстративно отказывается от прав собственника и ограничивает свои возможности влиять на деятельность государственной корпорации лишь двумя способами: кадровой политикой и политикой бюджетных субсидий. Как получатели ресурсов от государства, государственных корпорации обладают значительной автономией. Тем не менее один из главных стимулов повышения эффективности – достоверная угроза ликвидации компании и смещения менеджмента – для государственной корпорации нельзя считать слабым. С одной стороны, отсутствуют правила, предусматривающие санкции в отношении сотрудником государственной корпорации. С другой – именно уникальность положения государственных корпораций и отсутствие предписанных процедур ликвидации могут снизить издержки реорганизации и прекращения ее деятельности. Вспомним об относительно быстром и безболезненном прекращении деятельности такой государственной корпорации, как Агентство по реструктуризации кредитных организаций в 2004 году, а также об оперативном обновлении персонального состава руководителей отдельных государственных корпораций в 2008 – 2009 гг.

В законах о создании государственных корпораций были установлены полномочия органов их управления, но не определены, ни области, ни формы ответственности членов различных органов управления корпорации за принимаемые решения, достигнутые результаты, как перед государством, так и перед самими корпорациями. В законах было указано, кто, какие органы могут принимать решения о прекращении полномочий членов и председателей наблюдательных советов корпораций, их единоличных исполнительных органов, однако не сформулированы даже в самом общем виде основания для принятия таких решений.

Организационно-правовая форма государственных корпораций напоминает современную частную корпорацию. И государственные, и частные собственники в России исторически использовали классические формы акционерной собственности. Отправным пунктом развития частной компании выступало акционерное общество с распыленной собственностью. Аналогично в первой половине 1990-х годов в системе управления государственной собственностью был взят курс на акционирование и преобразование максимально возможного числа объектов в акционерном обществе с государственным участием, использующие классический набор инструментов корпоративного управления. Однако в обоих случаях произошла модификация первоначальной организационной формы. Частные компании эволюционировали от распыленной собственности к концентрированной с сильным непосредственным контролем собственника. В несовершенной институциональной среде со слабо действующими внешними и внутренними механизмами корпоративного управления главным инструментом обеспечения прав собственности стал непосредственный контроль. Подобную эволюцию пережили и компании государственной формы собственности: оказалось, что применение традиционных инструментов корпоративного управления не позволяет  достичь целей не только эффективного, но и результативного управления государственной собственностью.

В этом контексте предпосылкой использования формы государственной корпорации выступило противоречие между усложняющимися задачами государственного управления и несовершенством доступных инструментов прямого воздействия на экономику:

o              торможение и выхолащивание разумных инициатив по совершенствованию инструментов реализации экономической политики в ходе межведомственных согласований, низкая эффективность администрирования применения многих инструментов обусловили сдвиг от совершенствования косвенных инструментов стимулирования экономического роста, развития институциональной среды к расширению и усилению механизмов прямого воздействия государства;

o              низкое качество административной системы, ее преимущественная ориентация на решение текущих задач, проблемы в формировании и осуществлении системы мер по развитию новых секторов экономики определили потребность в создании дополнительных субъектов государственной политики для решения долгосрочных задач. В этом контексте важно, что выбор организационно-правовой формы государственной корпорации в ряде случаев был связан с возможностью наделения соответствующих субъектов полномочиями, функциями органов государственного управления вне рамок стандартных процедур реформирования административной системы.

В конечном счете, источником преимуществ государственные корпорации могли бы стать широкие полномочия государства как собственника, преобладание механизмов непосредственного принятия решений на уровне собственника и ответственность менеджмента перед контролирующим собственником, в качестве которого выступает государство. Аналогично тому, как фактически закрытые частные российские компании выступают в качестве реакции на слабость институциональной среды корпоративного управления, так и государственные корпорации – не менее закрытые государственные компании со столь же высокой концентрацией контроля – появились вследствие невозможности результативно использовать более продвинутые инструменты государственного управления.

Можно предположить, что эти две формы – государственная корпорация и частная закрытая корпорация – имеют одинаковые зоны риска. В обоих случаях эффективность принятия решений и управления компанией зависит от возможностей единственного центра контроля, действующего на основе неформализованных критериев оценки ее деятельности. Наряду с проблемами, связанными с физической ограниченностью возможностей первого лица в системе государственной власти, такая организация компании обладает определенными преимуществами.

Главное преимущество государственных корпораций – возможность быстро принимать решения, оперативно предоставлять средства для решения поставленных задач, большая гибкость в использовании государственных ресурсов, следовательно, и возможность реализовывать более сложный набор целей по сравнению с другими формами компаний с государственным участием. Форма государственная корпорация не предполагает получения выигрыша от взаимодействия стейкхолдеров по определенным правилам; главное здесь – дисциплинированное выполнение единоличных решений контролирующего владельца.

2.3. Виды государственных корпораций

До 2007 года государство всего дважды ис­пользовало возможность создания государст­венных корпораций. В 1999 году одновременно с вводом организационно-правовой формы «го­сударственная корпорация» была создана госу­дарственная корпорация «Агентство по реструк­туризации кредитных организаций». В 2003 году был принят закон, предусматривающий созда­ние государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов». Нормы о государствен­ных корпорациях были фактически «спящими», в них не было внесено никаких изменений и до­полнений. Таким образом, до 2007 года государ­ственные корпорации создавались в исключи­тельных случаях, в финансовой сфере на стыке полномочий Правительства РФ и Центрального банка РФ. В соответствующих законах создание этих корпораций «вплеталось» в более широкий контекст регулирования в соответствующих об­ластях, а само создание корпораций четко пози­ционировалось, как инструмент, а не самостоя­тельная сверхзадача. При этом в законах весьма подробно определялись принципы и порядок деятельности данных корпораций, а также регу­лирование в соответствующих областях, что в известной мере компенсировало чрезмерную рамочность базовых норм закона о некоммерче­ских организациях (1996 г), определившего го­сударственную корпорацию как самостоятель­ную организационно-правовую форму. Ситуация принципиально изменилась в 2007 году, когда были приняты федеральные законы о создании крупных государственных корпо­раций с весьма значимыми задачами экономиче­ского, социального и политического характера.