Монополизм в современной России

В-седьмых, разработка и реализация комплекса мер, направленных на повышение территориальной и отраслевой мобильности трудоспособного населения и предусматривающего, в том числе:

            снижение административных барьеров, препятствующих мобильности трудовых ресурсов (в том числе, упрощения процедуры регистрации по месту пребывания, получения услуг в рамках системы обязательного медицинского страхования);

            создание необходимой инфраструктуры услуг транспорта и найма жилья (в частности, субсидирование части стоимости аренды жилья для мигрантов - граждан Российской Федерации, выделение части выкупаемых за счет средств федерального бюджета квартир для сдачи в аренду мигрантам-гражданам Российской Федерации, субсидирование стоимости перевозки личного имущества мигрантам-гражданам Российской Федерации);

            развитие системы переквалификации кадров (формирование государственного заказа на переобучение и распределение его в соответствии с требованиями закона о размещении государственного заказа);

            оказание финансовой поддержки работодателям по организации дополнительных рабочих мест для обеспечения трудоустройства и занятости безработных граждан (при приеме на работу гражданина, которому выплачивается пособие по безработице, денежные средства, предназначенные для выплаты такого пособия, поступают работодателю в счет заработной платы работника весь период, предусмотренный трудовым законодательством для выплаты пособия).

В-восьмых, в целях развития конкуренции в сфере железнодорожного транспорта необходимо создать специализированный информационно-торговый центр («биржу») вагонов. На основе информации единого центра операторы подвижного состава смогут заключать контракты (свопы) по обмену вагонами, что позволит выстроить более эффективную логистику перевозок.

Антимонопольное регулирование является важным инструментом защиты конкуренции, оно обеспечивает непосредственное и оперативное воздействие на угрозы ограничения конкуренции, а также предупреждает их возникновение.

Вместе с тем, существуют факторы, негативно влияющие на результативность выполнения функции защиты конкуренции.

Прежде всего, к ним относится перегруженность антимонопольного органа заявлениями и делами, косвенно связанными с защитой конкуренции. Недостаточная активность органов по защите прав потребителей, отсутствие отраслевых регуляторов не позволяет ставить вопрос об освобождении антимонопольного органа от дел данной категории. Вместе с тем, представляется неоправданным отсутствие дифференциации в правовом регулировании данных вопросов, и отсутствие мер по постепенному развитию альтернативных способов разрешения споров, не связанных с негативными последствиями для конкурентной среды.

Несовершенная нормативно-правовая база также является препятствием на пути эффективного антимонопольного регулирования. Действующий закон не всегда требует проведения экономического анализа рассматриваемых отношений, прогнозирования возможных экономических последствий применения тех или иных норм.  Например, в настоящий момент компания автоматически признается доминирующей при доле рынка 50%, а при доле меньше 35% рынка фактически не может быть признана таковой. Однако связь между размером рыночной доли и конкуренцией далеко не всегда является безусловной, а вывод о наличии либо отсутствии доминирующего положения компании, сделанный исключительно на основании показателя концентрации, может не соответствовать текущей ситуации на рынке.

Следует отметить, что в большинстве стран мира (США, Европейский союз, Великобритания) преобладает так называемы поведенческий подход (исходя из определения возможности компании влиять на рынок по результатам анализа множества факторов). Согласно Отчету  Международной конкурентной сети за 2010 год, критерием доли рынка руководствуются только 5 юрисдикций, а поведенческим – 28[2].

Совершенствование антимонопольного законодательства должно идти по следующим направлениям.

Во-первых, необходимо продолжить начатый процесс повышения экономической обоснованности принимаемых антимонопольным органом решений. Для этого необходимо:

- изменить порядок установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта.  Доминирующее положение должно признаваться по результатам анализа  совокупности факторов, а не только размера доли рынка.  К таким факторам относятся, в том числе: наличие препятствий для входа на рынок новых участников,  эластичность спроса на товар, соотношение доли компании и ее конкурентов,  соотношение доли компании и долей ее потребителей, экономия на масштабах производства, вертикальная интеграция, финансовые ресурсы компании и ее конкурентов;

- повысить доказательственный статус  экономического анализа и оценки конкурентной среды, более жестко формализовать и регламентировать процедуру его проведения. Это необходимо сделать путем закрепления в федеральном законе основных поведенческих и структурных критериев для анализа и оценки конкурентной среды, а также предусмотреть обязательное включение результатов анализа в решение по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Во-вторых, необходимо четко разграничить две категории нарушений антимонопольного законодательства: прямо связанные и косвенно связанные с ограничением конкуренции.

К первой категории относятся нарушения антимонопольного законодательства, которые ограничивают или могут ограничить конкуренцию. Это правонарушения, наносящие вред конкурентной среде отдельного рынка (рынков) и которые затрагивают неопределенный круг лиц, ведущих  хозяйственную деятельность на таких рынках.  За  правонарушения, относящиеся к данной категории, должна быть установлена повышенная ответственность, вплоть до уголовной.

Ко второй категории правонарушений относятся нарушения, не влекущие столь общественно-опасных последствий и связанные исключительно с отдельным фактом ущемления доминирующим субъектом конкретного потребителя (контрагента). Они составляют существенную часть нагрузки антимонопольного органа – больше половины всех рассматриваемых ФАС России дел.

Многие нарушения порядка доступа к объектам инфраструктуры естественных монополий (например, нарушение сроков подключения к электрическим сетям неконкурирующего хозяйствующего субъекта или лица, не осуществляющего предпринимательскую деятельность) относятся к такого рода делам.

Они являются типовыми, не требуют проведения детального анализа рынка, могут быть разрешены по формальным признакам и гораздо более оперативно, чем дела, в рамках которых требуется детальное исследование состояния конкуренции.

Таким образом, для дел о нарушениях, не связанных с возможностью ограничения конкуренции, должен быть установлен упрощенный порядок и сокращенные сроки производства.

Кроме того, целесообразно предусмотреть менее значительные   штрафы, дополненные возможностью дисквалификации должностных лиц виновного в нарушении хозяйствующего субъекта, а также мерами воздействия в рамках системы тарифного регулирования.

Данные меры позволят антимонопольному органу более оперативно и эффективно рассматривать дела по защите прав потребителей услуг естественных монополий.

Необходимо отдельно подчеркнуть нецелесообразность использования по делам данной категории так называемого «оборотного» штрафа. Наложение санкции, кратной обороту компании на определенном рынке – адекватная реакция на вред, причиняемый этому рынку, но неоправданная в ситуации, когда угроза для рынка отсутствует. Расчет и последующее длительное обжалование такого штрафа затягивает исполнение предписания антимонопольного органа и процесс подключения потребителя к инфраструктуре. Затраты на выплату штрафа в конечном итоге также ложится на плечи потребителя (поскольку субъект естественной монополии компенсирует понесенные расходы на его уплату через включение суммы штрафа в инвестиционную программу, тариф на услуги).

Схожая правовая и экономическая природа данных нарушений и нарушений законодательства о защите прав потребителей делает целесообразным выработку единого подхода к их установлению и пресечению.

В-третьих, следует пересмотреть подход к осуществлению контроля экономической концентрации. Необходимо сократить количество рассматриваемых антимонопольным органом сделок, не влияющих на состояние конкурентной среды. Это позволит повысить качество рассмотрения сделок, которые могут повлечь ограничение конкуренции путем возникновения или усиления доминирующего положения. Для этого необходимо отменить обязанность согласования сделок, совершаемых внутри одной группы лиц и увеличить пороговые значения стоимости активов для согласования сделок.

Кроме того, необходимо поставить вопрос о поиске альтернативных стоимости активов предприятия критериев, исходя из того, что подобные критерии должны отражать наличие влияния компании на рынок.

В-четвертых, следует уточнить ряд составов правонарушений, в том числе: 

-  пересмотреть перечень деяний, запрещенных per se (как таковые). Так, сейчас, безусловно запрещены «дискриминационные условия». Однако нестандартные практики договорной работы почти всегда возникают в отраслях с высокими постоянными издержками (например, именно это обусловливает наличие сложных практик расчета тарифа при осуществлении авиаперевозок) и являются эффективными для конечных потребителей. Запрет на подобного рода действия должен вводиться только после исследования роли и значения подобных торговых практик для функционирования рынка;

- уточнить критерии определения монопольно высокой и монопольно низкой цены во избежание превращения антимонопольного регулирования в ценовое;

                  изменить порядок квалификации антиконкурентных соглашений и согласованных действий с учетом необходимости оценки комплекса факторов, характеризующих возможность хозяйствующих субъектов ограничивать конкуренцию на рынке посредством осуществления согласованных действий;

- расширить законодательные критерии допустимости «вертикальных соглашений». 

В - пятых, необходимо проанализировать и усовершенствовать практику применения антимонопольным органом предусмотренных законодательством мер структурного характера.

В целях совершенствования системы ответственности за нарушения антимонопольного законодательства необходимо реализуются следующие меры.

Во-первых, внесение изменений в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации, уточняющих перечень составов уголовно наказуемых деяний, ограничивающих конкуренцию, и условия привлечения виновных лиц к такой ответственности.   Критериями отнесения деяний к уголовно наказуемым должны стать их степень общественной опасности и размер нанесенного ущерба или полученного дохода в результате их совершения;

В настоящее время в России активно обсуждается свод законодательных инициатив, меняющий принципы контроля деятельности монополий, - третий антимонопольный пакет, который Федеральная антимонопольная служба внесла в Правительство РФ в октябре 2010 года. В июне 2011 года данный пакет был принят Правительством России, а уже 9 сентября Депутаты Госдумы на заседании приняли в первом чтении пакет поправок в антимонопольное законодательство.

Предполагается, что принятие и практическое применение новых норм будет способствовать развитию конкуренции на товарных рынках и более эффективному пресечению монополистической деятельности хозяйствующих субъектов.

Новые поправки призваны расширить полномочия правительства для борьбы с монополиями, дать дополнительные полномочия ФАС России и ужесточить санкции в отношении участников рынка. Антимонопольное ведомство наделяется правом отменять гостендеры, штрафы за нарушения при осуществлении госзакупок предлагается сделать кратными сумме сделки. Законопроект уточняет критерии определения монопольно высокой цены товара и вводит новый состав правонарушения для участников рынков электроэнергии.

Представлял законопроект в Госдуме глава Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Игорь Артемьев. Артемьев отметил, что в результате принятия поправок давление ФАС на бизнес "по не особенно важным" позициям будет ослаблено, однако "по жестким позициям будет и станет более явным и действенным".

Третий антимонопольный пакет, как рассчитывают чиновники, прояснит правила, согласно которым цены будут признаваться монопольно высокими. В частности, поправки предполагают, что монопольно высокими нельзя будет признать цены, сложившиеся в ходе биржевых торгов.

Изменения в законодательстве также предусматривают, что уголовная ответственность будет наступать только в случае создания картелей. В то же время будет снята уголовная ответственность за согласованные действия, а также так называемые "вертикальные" соглашения (между продавцами и покупателями).

В соответствии с поправками также планируется установить фиксированный штраф за злоупотребление доминирующим положением на рынке, которое не ограничило конкуренцию на рынке. Размер штрафа предлагается ввести в размере до миллиона рублей.

Второй антимонопольный пакет был принят в России в 2009 году. Он ужесточал ответственность за нарушение антимонопольных законов: среди прочего, поправки вводили трехлетний срок заключения для создателей картелей и неоднократное злоупотребление доминирующим положением. Первый антимонопольный пакет предписывал прощать компании, если они добровольно устранят нарушения.

Во-вторых, внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменений, предусматривающих:

      включение в перечень лиц, в отношении которых может применяться административное наказание в виде дисквалификации, государственных и муниципальных служащих, а также должностных лиц субъектов естественных монополий;

      процессуальное закрепление порядка освобождения от административной ответственности в случае добровольного сообщения о совершенном правонарушении.

В-третьих, улучшение взаимодействия с правоохранительными органами путем определения в законодательстве правил взаимодействия антимонопольных органов и органов охраны правопорядка для выявления картельных соглашений.