Смета доходов и расходов, как основа функционирования деятельности учреждения, её значение и недостатки

          Большинство плановых норм и  нормативов (кроме сферы оплаты  труда и денежных компенсаций  и трансфертов) при составлении  смет самостоятельно рассчитываются  бюджетными учреждениями с учетом  местных цен и тарифов. К  примеру, расходы на коммунальные  услуги определялись на основе  технологических норм для данного  типа помещения, исходя из реально  сложившегося уровня цен. Хотя  существуют нормы обеспеченности  работников площадью помещения,  для расчета коммунальных расходов  они не применяются из-за невозможности  их соблюдения.

         Статьи бюджетной классификации жестко привязаны к определенным целям расходов, обеспечивая тем самым действенный механизм контроля целевого назначения расходов. Одновременно изменчивость и нестабильность экономических условий зачастую требуют внесения изменений в утвержденные планы (лимиты) на год, перераспределения средств между статьями. Решение о таком перераспределения принимает Минфин РФ. Невысокая оперативность механизма перераспределения затрудняла эффективное управление краткосрочным планированием и расходованием средств на уровне учреждения.

         При формировании бюджета на 2009 год проводился эксперимент по выделению ассигнований, подлежащих распределению между главными распорядителями, на конкурсной основе по результатам рассмотрения заявок и материалов, позволяющих определить результаты бюджетных расходов.

          Можно предположить, что практически любое бюджетное учреждение может оказаться в ситуации, когда свою потребность в финансировании придется доказывать на конкретных цифрах и в условиях жесткой конкуренции. Таким образом, грамотное планирование может сыграть решающую роль в деятельности учреждения.

          На первом этапе составления возникнет необходимость в группировке расходов (расходных обязательств) в зависимости от их характера на действующие и принимаемые.

          Практика показывает, что состав значительной части расходов учреждения предопределен ранее принятыми нормативными актами, заключенными договорами, сложившимся фондом оплаты труда. Эти расходные обязательства (расходы) называют действующими. Такие расходы подлежат обязательному включению в планируемый бюджет и их легко обосновать с использованием достаточно простых правил пересчета (прямой счет, индексация). Для существенной корректировки объема действующих обязательств необходимо внесение изменений в действующие нормативные акты. В то же время существуют расходные обязательства, возникающие многократно или однократно, причем одновременно с принятием соответствующего нормативного акта. Примером может служить решение об увеличении пособий, денежного довольствия, заработной платы в бюджетной сфере, осуществление инвестиционных проектов. Такие расходные обязательства называются принимаемыми. Их обоснование требует тщательной проработки. Исходя из этого, принятие плана действующих обязательств будет предельно упрощено и ускорено. Главное внимание уделяется рассмотрению плана принимаемых расходных обязательств, причем данный план будет рассматриваться после принятия плана действующих обязательств либо после заблаговременного их сокращения (при наличии экономии).

          В обоснование для каждой подстатьи экономической классификации присутствует информация о методике планирования объема расходов на 2008-2009 годы в виде кода методики оценки объема расходов.

Предусмотрены следующие значения первого знака  кода:

• Нормативный метод, при котором объем ассигнований на исполнение обязательства определяется исходя из удельных нормативов и числа физических или юридических лиц, органов государственной власти или учреждений, имеющих право на получение бюджетных средств - подразумевает определение объема расходов по формуле:

РО=n1*К1 + n2*К 2 + …., где: 

РО - объем  расходов;

n1 , n2 …-  нормативы расходов на одного  условного носителя расходного  обязательства(части расходного обязательства)(тыс.руб.);

К1, К2 … - планируемое (прогнозируемое) число условных носителей расходного обязательства (ед.) в соответствующем году (число получателей установленного норматива).

          В пояснительной записке раскрывается порядок расчета нормативов.

• Метод индексации расходов, при котором объем ассигнований на исполнение обязательства определяется на основе индексации расходов прошлых лет (на уровне не выше темпов инфляции) - подразумевает определение объема расходов по формуле:

РО = t1*R1 + t2*R2 + ….., где 

РО - объем  расходов;

t1, t2…… - коэффициенты увеличения (индексации) объема расходов в соответствующем  году планового периода по  сравнению с базовым годом;

R1 , R2 , …. - объем расходов, представленный  в 2006 году. 

3. Формульный метод, при котором объем ассигнований на исполнение обязательства определяется на основе нормативно закрепленной или сложившейся формулы расчетов.

         В письме Минфина отсутствует формулировка сути данного метода, но можно предположить, что он предусматривает использование в расчетах объемных (натуральных) показателей, пошаговое планирование, основанное на детальной проработке всех сторон деятельности учреждения.

4. Иной метод, для которого должно быть приведено краткое описание применяемого метода оценки.

         Несмотря на то, что письмо Минфина РФ от 27.06.05г №02-02-14/2010 касается главных распорядителей бюджетных средств, которые в 2005г должны обосновать свои действующие обязательства, в 2006 году подобный порядок был доведен и до получателей средств бюджета. А в последующие при составлении сметы расходов бюджетное учреждение должно будет обосновать действующие и принимаемые им расходные обязательства в целях достижения определенных результатов.

         Ниже предлагается схема расчета расходов в разрезе наиболее часто используемых подстатей бюджетной классификации, перечень документов, необходимых в расчетах и применяемый метод планирования объема расходов:

• КБК 211 «Заработная плата» - штатное расписание, утвержденное главным распорядителем, нормативные акты, регламентирующие систему оплаты труда, справки о районных коэффициентах и северных надбавках в регионе. Метод - нормативный.
• КБК 212 «Прочие выплаты» - штатное расписание, нормативные акты, регламентирующие выплату компенсаций, план повышения квалификации, данные о среднегодовом количестве командировок (для части расчета суточных при командировках). Метод - нормативный.
• КБК 213 «Начисления на оплату труда» - Глава 24 НК РФ «ЕСН». Метод - нормативный.
• КБК 221 «Услуги связи» - размер абонентской платы телефона, за пользование Интернетом, стоимость радиоточки, стоимость одного почтового отправления, стоимость конвертов и знаков почтовой оплаты; количество телефонных точек, радиоточек, среднегодовое количество почтовых отправлений; данные о сложившихся расходах по услугам телефонной связи, почтовых услугах. Метод - индексации.
• КБК 222 «Транспортные услуги» - план повышения квалификации, данные о среднегодовом количестве командировок (для части расчета проезда в командировки); стоимость проезда до пункта командировки (г.Москва) и средняя по области или региону; данные о среднегодовых расходах по найму транспорта; стоимость проездных билетов, количество экспедиторов. Метод - индексации.
• КБК 223 «Коммунальные услуги» - сведения о потребности в энергетических ресурсах (теплоэнергия, газ, уголь, мазут) и воде в натуральном выражении; сведения о количестве приборов учета воды; данные о тарифах на коммунальные услуги. Метод - индексации.
• КБК 224 «Арендная плата за пользование имуществом» - количество арендуемых зданий и сооружений; площадь арендуемых помещений, ставки арендной платы. Метод - индексации.
• КБК 225 «Услуги по содержанию имущества» - план капитального, текущего ремонта зданий и сооружений; план ремонта коммунальных сетей; количество легковых автомобилей; расчет стоимости техобслуживания одного автомобиля. Перечень работ по текущему ремонту автомобиля (усредненный по данным прошлых лет), стоимость текущего ремонта одного автомобиля в год; данные по среднегодовым расходам на профилактику и заправку оргтехники; данные о количестве договоров на техническое и аварийное обслуживание помещений, на техническое обслуживание газопроводов, дератизацию, дезинсекцию и т.п., сведения о тарифах на данные виды услуг и др. Метод - индексации.
• КБК 226 «Прочие услуги» - план повышения квалификации, данные о среднегодовом количестве командировок (для расчета оплаты проживания в командировках); данные о количестве автомобилей, мощности двигателя для расчета платежей ОСАГО. План информатизации учреждения; сведения о заключенных договорах на вневедомственную охрану, план подписки на периодические издания. Метод - индексации.
• КБК 290 «Прочие расходы» - НК РФ, иные нормативные документы, регламентирующие уплату налогов, сборов, пошлин, лицензий в бюджеты всех уровней. Метод - нормативный.
• КБК 310 «Увеличение стоимости основных средств» - нормы обеспеченности основными средствами (утверждены главным распорядителем); сведения о фактической обеспеченности основными средствами; сведения о ценах на объекты основных средств. Метод - плановый.
• КБК 320 «Увеличение стоимости нематериальных активов» - сведения о потребности в объектах нематериальных активов; сведения о ценах на объекты нематериальных активов. Метод - плановый.
• КБК 340 «Увеличение стоимости материальных запасов» - нормы обеспеченности материальными запасами (утверждены главными распорядителями); данные о количестве автотранспорта, утвержденных нормах пробега и расхода ГСМ; данные о стоимости ГСМ; средние данные о количестве и цене запчастей, используемые в год на один автомобиль; данные о годовой потребности в канцтоварах, бумаге, картриджах, хозтоварах и т.п, стоимости единицы материалов. Сведения о потребности в котельно-печном топливе, стоимость топлива и др.

         До внесения изменений в Бюджетный Кодекс РФ выделение планов (бюджетов) действующих и принимаемых обязательств предлагается осуществлять на этапе составления проекта перспективного финансового плана и проекта бюджета.

          Весной 2005 года вышел нормативный документ, на который ориентируются бюджетные учреждения при организации планирования. В Постановлении Правительства «Об утверждении положения о разработке перспективного финансового плана РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год» от 06.03.2005г №118 даны четкие определения понятий, используемых при составлении финансовых планов.

         План на очередной финансовый год теперь являться составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед финансового документа, например, если 2006 год - первый год трехлетнего плана на 2006-2009 года, 2007 год - на 2007-2010 годы. Сметы расходов и доходов учреждения составляются подобным образом. То есть составленная на год смета бюджетного учреждения - часть сметы, составленной на 3 года. Причем ежегодно составляются сметы не только на год, но и на два последующих года.

            В достаточно высокой степени  неопределенности в прогнозировании  на первых порах не должно  быть каких-либо ограничений по  изменению ранее утвержденных  параметров. Одновременно рассматривается  возможность сокращения финансирования  в случае несоответствия заранее  установленным показателям эффективности.  Нормативная база показателей  эффективности будет показываться  в каждой сфере деятельности  в зависимости от целей и  специфики. Показатели могут предусматривать  оптимальное соотношение между  затратами и полезным эффектом; отсутствие непроизводительных  затрат; достижение определенной  цели с минимальными затратами и достижение максимального результата с помощью строго определенного объема ресурсов.

          Реформирование бюджетного процесса направлено на создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Эта цель сформулирована в Постановлении Правительства РФ от 22 мая 2004 года №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». В этом документе отмечается, что целью производимой реформы является смещение акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств».

          В рамках концепции «управления  ресурсами» бюджет формировался  путем индексации сложившихся  расходов с детальной их разбивкой  по статьям бюджетной классификации  РФ. При соблюдении жестких бюджетных  ограничений такой подход обеспечивал  лишь сбалансированность бюджета  и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые  результаты бюджетных расходов  не обосновывались; управление бюджетом  сводилось главным образом к  внешнему контролю за соответствием кассовых расходов плановым показателям. Отсутствовали включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов; процедуры и методология внутреннего и внешнего контроля обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств.

          На уровне главного бухгалтера  бюджетного учреждения следование  этой концепции приводило к  решению задачи обеспечения целевого  использования бюджетных средств  и мониторингу соответствия расходов  плановым показателям сметы. Причем  особенно важно было произвести  расходы в пределах утвержденных  показателей сметы в четвертом  квартале, когда подводились итоги  финансового года, тратились последние  бюджетные средства и формировались  показатели отчетности. Получалось, что значительные суммы денежных  средств уходили с лицевых  счетов бюджетополучателей в  четвертом квартале, даже в последние  дни декабря, что негативно  сказывалось на ходе выполнения  бюджета по кассовым расходам  и на экономике страны в  целом.

         Нередко руководитель учреждения  подписывал расчетно-денежные документы,  не считаясь с финансовыми  возможностями учреждения. То есть  принимали на себя обязательства  сверх утвержденной сметы, представляя  главному бухгалтеру уже подписанные  документы и требуя их выполнения. Это часто приводило к тому, что при составлении годового  отчета главный бухгалтер был  вынужден сторнировать некоторые  операции отчетного периода, чтобы  не выйти за рамки утвержденной  сметы. При этом оплата сверхлимитных  расходов переносилась на следующий  отчетный период. Вследствие этого расчеты за проделанную работу с поставщиками и подрядчиками откладывались на неопределенный срок в нарушение договорных обязательств. Поэтому среди поставщиков и подрядчиков сформировался образ бюджетного учреждения как ненадежного партнера.