Стратегическое управление развитием муниципального образования

¹ Конституция Российской Федерации -М., 1993

 

которых в рассматриваемой  перспективе должно обеспечить решение главных задач развития, то есть необходимо сделать стратегический выбор.

Прежде всего  требуется четко определить ключевые виды деятельности, которые должны обеспечить территории эффект развития. Ни одна стратегия не может существовать обособленно, без логического продолжения, которым обычно становится соответствующий прикладной документ. Если концепция -это прогнозно-аналитический документ, то программа - уже прогнозно-проектный, реализующий концепцию и содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям (посредством конкурсных условий) и срокам реализации мероприятий, которые направлены на достижение намеченных целей социально-экономического развития и реализацию стратегического выбора. Таким образом, в программе уже должны присутствовать все ресурсы. Однако на практике одни мероприятия осуществляются через национальные проекты, другие - через собственные муниципальные целевые программы, но целостного видения использования имеющихся ресурсов нет. Смысл формирования стратегических документов состоит в том, чтобы изменить сложившуюся ситуацию.

Основная задача стратегий и программ -эффективное  социально-экономическое развитие объекта управления, сам же документ - лишь форма, необходимая для реализации основных замыслов и миссии организации.

Традиционная  практика перспективного планирования развития муниципальных образований  в условиях практически повсеместной дефицитности местных бюджетов, межтерриториальной конкуренции за инвестиционные ресурсы  становится неэффективной. Анализ зарубежных и отечественных тенденций развития муниципальных образований показывает, что лидерство захватывают те из них, которые развиваются на основе творчества, инициативы, предприимчивости, ориентации на эффективное использование   своего   социально-экономического   потенциала;   используют

 

технологии планирования, позволяющие при определении  перспектив своего развития учитывать  не только местные условия и сложившиеся  закономерности, но и возможные изменения  внешней среды.

Реализация  методов стратегического планирования на муниципальном уровне предполагает его демократизацию, участие в формировании целей, приоритетов, механизмов их достижения различных субъектов управления и хозяйствования, взаимодействующих в границах муниципального образования, и, конечно, населения, составляющего местное сообщество. По существу, речь идет о формировании стратегических документов, принятие которых осуществляется в обстановке общественного согласия, консенсуса интересов всех заинтересованных участников процесса стратегического планирования развития муниципального образования.

Специфика стратегического  планирования как процесса предопределена тем, что одной из его главных  задач является снижение неопределенности будущего. А это достигается, в  частности, путем обсуждения, прояснения, согласования действий заинтересованных участников развития определённой территории. Поэтому стратегический план может быть разработан только при многостороннем и конструктивном диалоге бизнеса, власти и общества (гражданских институтов).

Коротко   цикл   стратегического   планирования   можно   представить   в следующем виде:

1. Определение целей развития
2. Анализ внешней среды развития
3. Определение сильных и слабых сторон
4. Использование имеющихся и создание новых местных преимуществ
5. Разработка концепции
6. Разработка плана конкретных действий и осуществление стратегии
7. Анализ эффективности и результативности, корректировка целей и

 

методов их достижения Схематично цикл стратегического планирования представлен на рис.1

 

Определение целей 

 

 
Анализ внешней и внутренней среды 

 

 

Определение сильных и слабых сторон

 

 

Анализ

эффективности,

корректировка

 
Использование имеющихся и создание новых преимуществ

 

 

Разработка плана

конкретных

действий

 
Разработка концепции развития

 

Рис. 1. Цикл стратегического планирования муниципального образования

Стратегическое     планирование     муниципального    развития    требует

выполнения  специфических функций. Во-первых, стратегическое предвидение

траектории  развития территории, ее социоприродохозяиственнои системы. Оно

предусматривает формирование такой структуры муниципальной  организации

или ее отраслевых анклавов, которая обеспечит использование  опыта прошлых

стратегических  решений в разрабатываемых новых  решениях и достижение с

их помощью  намеченных стратегических целей муниципального менеджмента.

Во-вторых, адаптация  к среде структуры управления и процессов менеджмента.

В-третьих,   распределение   и   комбинация       ресурсов   в   соответствии   с

выделенными приоритетами.

 

 

Эти   функции   реализуются   при   выполнении   трех   основных   этапов планирования: аналитического, целевого и инструментального (рис.2).

 

w

Этапы

—►

аналитический

Формулирование миссии муниципалитета

V

—*•

целевой

Определение целей

Долгосрочные цели

Среднесрочные цели

Краткосрочные цели

Ь

т

—►

инструме нтальный

—►

Разработка  стратегических планов муниципального образования

Политика

Экономика

Бюджеты

Правила

i

i

Процедуры

i

Рис. 2 Этапы стратегического планирования развития муниципального образования

Основная  задача аналитического этапа - проведение всесторонней оценки стратегического потенциала муниципалитета, изучение и прогнозирование стратегического потенциала, выявление его сильных и слабых позиций, формулирование миссии. Целевой этап предполагает пошаговое формирование системы целеполагания, включающее цели и задачи развития. Инструментальный этап призван определить комплекс мер по достижению стратегических целей развития и представляет собой набор стратегических альтернатив и сценариев. Выбранная стратегия развития должна быть обеспечена программой или комплексом целевых программ, каждая из которых реализует систему мероприятий, увязанных по срокам, ресурсам, исполнителям и результатам, позволяющих поэтапно достигать цели и реализовывать миссию

муниципального  образования.

 

Управление  реализацией стратегии осуществляется при помощи муниципальной программы  развития. Она разрабатывается на основе ретроспективного и перспективного анализа потенциала территории, предрасположенности населения к традиционным видам деятельности.

Сформулированная  миссия муниципалитета заключается  в предоставлении людям благоприятной  социальной среды посредством формирования такой модели экономики, которая обладала бы долгосрочным потенциалом динамичного роста, способным обеспечивать: а) последовательное повышение благосостояния населения и развитие человеческого потенциала; б) эффективное воспроизводство и модернизацию производственного аппарата; в) укрепление конкурентоспособности экономики. Реализация миссии предполагает формирование системы стратегических целей и задач муниципального развития, а также системы целевых индикаторов, позволяющих осуществлять системный мониторинг достижения стратегических целей и задач.

Глава2. Нормативно-правовое обеспечение социально-экономического развития муниципального образования.

Проведенный анализ теоретических основ стратегического  управления развитием территорий и практический опыт автора позволяет сделать вывод о необходимости исследования нормативно-правового обеспечения социально-экономического развития муниципальных образований второго уровня. Эта проблема рассматривается во второй главе работы. Прежде всего следует отметить, что вместо использовавшейся в Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 154-ФЗ) формулировки вопроса местного значения "комплексное социально-экономическое развитие

 

муниципального образования" в новом законодательстве за органами местного самоуправления закреплены лишь полномочия по принятию и организации  выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования.² Фактически это означает парадоксальную ситуацию — инструмент для управления развитием на местном уровне в руках у муниципалов вроде бы есть, а сферы его применения — нет.

По действующему закону вопросами местного значения в комплексе можно заниматься только в условиях городских округов. Районному и поселенческому уровню закон такой возможности не предоставляет из-за того, что за каждым типом закреплен свой функциональный комплекс, а носителя, субъекта ответственности за решения всех вопросов местного значения в районах просто не существует.

Закон предполагает, что деятельность по социально-экономическому развитию может осуществляться только в рамках реализации муниципальных  программ. Действительно, значительную часть и, может быть, даже большинство вопросов социально-экономического развития муниципальных образований можно и нужно решать программными и программно-целевыми методами, через принятие и разработку, в числе прочего, и комплексных программ. Но зона комплексного планирования, хоть и значительна, но далеко не исчерпывает всех вопросов местного значения по социально-экономическому развитию территорий.

В качестве примера  можно привести вопросы формирования инвестиционной политики муниципалитетов. Насколько необходимо муниципалитетам заниматься инвестиционной политикой и к какому полномочию эту деятельность следует отнести. Объективно оценивая сегодняшнюю ситуацию, необходимо признать: максимум, что может обещать муниципалитет создающему новое промышленное предприятие инвестору —

² ФЗ-131 « Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» М., 2003

 

 

 

это подведение к объекту новой дороги и подключение  к водопроводной и водоотводящей  сетям. Все остальные действия будут  являться превышением полномочий или нецелевым расходованием бюджетных средств! Все это приводит к неизбежному ухудшению общего инвестиционного климата, состояние которого в современной России и так оставляет желать много лучшего.

Как показывает мировая практика комплексное планирование может быть эффективным только в условиях привлечения к работе самых широких слоев местного сообщества. Сведение подготовки программ только к деятельности органов местного самоуправления делает эту работу во многом бессмысленной, так как набор механизмов и рычагов управления муниципальным развитием у органов местного самоуправления ограничен, а те типовые программы, которые разработаны Министерством экономики трудно назвать программами развития. Закрепленные на сегодняшний день за муниципалитетами доходы мало связаны с производственной деятельностью организаций, находящихся на территории муниципальных образований, что значительно снижает заинтересованность органов МСУ в развитии собственной налоговой базы и экономики муниципального образования. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований порождает иждивенческие настроения. К чему работать на привлечение финансовых средств на территорию, если можно преспокойно жить на субсидии и дотации из районных бюджетов и бюджетов субъектов?

Что касается местных  налогов, то существует проблема, обусловленная  заявительным характером оформления права  собственности на имущество. Регистрацией права собственности в основном занимаются те из жителей, кому нужно  продать имущество. Много объектов недвижимости вообще нигде не зарегистрированы, они выпадают из налогооблагаемой базы. Население не спешит оформлять земельные участки и жилые дома, так как расходы при этом составляют внушительную сумму.