Управление в области природопользования и охраны окружающей среды. Природоохранное законодательство Российской Федерации

1.3) В решении задач обеспечения рационального природопользования и охраны природы велика роль специализированных органов управления, действующих на разных уровнях. На них возложены наиболее ответственные функции, связанные с экологическим нормированием, лицензированием, сертификацией, контролем и т.д.

К специализированным относятся органы, созданные исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы. Поскольку власть этих органов по специальным вопросам охраны природы и рациональному природопользованию распространяется на всё отрасли народного хозяйства и сферы деятельности, их часто называют межотраслевыми или надведомственными органами.

В ряду эколого-правовых проблем в России организация системы специально уполномоченных государственных органов управления в этой сфере остается наиболее острой. В отечественной науке права окружающей среды к исследованию соответствующих вопросов обращались многие ученые. Однако традиционно рекомендации ученых на практике реализуются избирательно и неадекватно общественным потребностям.

В последние годы система центральных органов федеральной исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону ее совершенствования. Решения, принимаемые по вопросам развития системы таких органов, основывались не на идеях целесообразности, обеспечения последовательного решения задач рационального природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно из интересов ведомств, руководствуясь политическими соображениями.

Существовавший с 1988 г. Государственный комитет РСФСР по экологии и природопользованию в 1991 г. был преобразован в Министерство экологии и природных ресурсов РФ. В 1992 г. Минэкологии было переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. А в 1993 г. природоресурсные органы на базе которых создавался Государственный комитет по экологии и природопользованию, вышли из его состава и стали вновь самостоятельными государственными структурами.

В 1996 г. при очередном формировании структуры органов федеральной исполнительной власти решением Президента РФ Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов было упразднено. Вместо него создан Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология). Одновременно на базе упраздненной Минприроды, Комитета РФ по водному хозяйству и Комитета РФ по геологии и использованию недр было образовано Министерство природных ресурсов РФ.

В октябре 1996 г. Правительством РФ было принято постановление «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации».

На Министерства природных ресурсов РФ возложено проведение государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, координация деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти и осуществление управления государственным фондом недр, а также использованием и охраной водного фонда.

Помимо Министерства природных ресурсов РФ в систему специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды входят:

·        Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования.

·        Федеральное агентство водных ресурсов.

·        Федеральное агентство лесного хозяйства.

·        Федеральное агентство по недропользованию.

·        Федеральное агентство по рыболовству и др.

При множестве специально уполномоченных государственных органов управления природопользованием и охраной окружающей среды происходит дублирование той или другой деятельности, и потому существенным является вопрос о ее координации. Под координацией понимается обеспечение взаимодействия или согласованного действия государственных органов или их структурных подразделений, не находящихся в отношениях подчинения, по решению возложенных на них нормативными правовыми актами общих задач и функций в области природопользования и охраны окружающей среды. Что касается координации деятельности в области использования природных ресурсов, то данная функция по вопросам использования всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, также возложена на Министерство природных ресурсов.

Федеральное агентство лесного хозяйства является федеральным органом исполнительной власти по управлению лесным хозяйством на территории РФ, осуществляющим государственное регулирование и государственный контроль в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.

Основными задачами Федерального агентства лесного хозяйства являются:

• разработка основных направлений государственной политики в области использования, воспроизводства, охраны, защиты лесов и развития лесного хозяйства;

• обеспечение непрерывного и неистощительного лесопользования, сбережения и приумножения лесных богатств, сохранения и усиления защитных, водоохранных, оздоровительных и иных полезных природных функций леса;

• обеспечение в пределах своей компетенции соблюдения всеми владельцами лесного фонда и лесопользователями установленного порядка пользования лесным фондом, правил ведения лесного хозяйства, воспроизводства, охраны и защиты лесов, правил государственного учета и отчетности, а также иных норм и правил, установленных лесным законодательством;

• соблюдение федеральных интересов при регулировании лесо-пользования, восстановлении, охране и защите лесов;

• совершенствование экономических и других методов управления лесным хозяйством.

Названные специальные органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды осуществляют свои функции на всей территории Российской Федерации самостоятельно и через свои территориальные органы.

1.4) Организационные функции управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды:

Функция пространственно территориального уклада объектов природы являет собой деятельность уполномоченных на это государственных органов управления в пределах материальных норм экологического права, направленных на проведение работ, по организации использования, воссоздания, охраны и защиты природных ресурсов, создания благоприятных экологических условий, для жизни и здоровья населения, развития естественной среды.

Функция учета природных ресурсов являет собой деятельность уполномоченных на это государственных органов управления в пределах материальных норм экологического права, направленную на систематизацию свода сведений о правовом, естественном и хозяйственном состоянии природных ресурсов, их отдельных составных частей, а также постоянных и таких, которые изменяются во времени, свойств.

Функцию экологического планирования следует понимать как деятельность специально уполномоченных государственных органов управления в рамках материальных норм экологического права, направленную на создание экологически обоснованных императивов рационального и комплексного использования природных ресурсов, их воссоздания, а также охраны окружающей среды.

Функцию прогнозирования использования природных ресурсов и охраны окружающей среды следует понимать как деятельность специально уполномоченных государственных органов управления в пределах материальных норм экологического права, направленную на разработку прогнозных показателей изменения состояния окружающей естественной среды, использования потенциала природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности.

Экологическое прогнозирование следует классифицировать на два вида: краткосрочное (до 5 лет) и долгосрочное (до 25 лет).

Функцию распределения и перераспределения природных ресурсов следует понимать как деятельность специально уполномоченных государственных органов управления в пределах материальных норм экологического права, в результате которой возникают, изменяются или прекращаются у владельцев или природопользователей субъективные права собственности или пользования природными ресурсами.

Природоохранные функции управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды

Функция надзора (мониторинга) по использованию природных ресурсов и охраной окружающей среды представляет собой деятельность уполномоченных на это государственных органов управления в пределах материальных норм экологического права по присмотру, сбору, обработке, передаче, сохранению и анализу информации, о состоянии окружающей естественной среды, прогнозированию его изменений и разработке научно обоснованных рекомендаций, необходимых для принятия управленческих решений.

Функция экологического контроля являет собой деятельность уполномоченных на это государственных органов управления в пределах материальных норм экологического права, направленную на наблюдение и проверку соблюдения всеми юридическими и физическими лицами нормативных положений и требований, сформулированных в действующем экологическом законодательстве.

В зависимости от системы органов, которые осуществляют экологический контроль, и их ведомственно-отраслевого подчинения различают такие виды контроля: государственный, ведомственный, производственный, общественный.

Государственный экологический контроль осуществляет сверхведомственные функции, а именно: обеспечение сдержки требований экологического законодательства всеми государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности и ведомственного подчинения и физическими лицами, на всей территории  России. Выполнение государственного экологического контроля полагается на центральные и местные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, а также на специально уполномоченные органы управления в сфере экологии. Основным признаком, который характеризует ведомственный экологический контроль, является его организационное и юридическое отделение пределами объектов соответствующего министерства или ведомства. Поэтому ведомственный контроль осуществляется министерствами, государственными комитетами по выполнению требований экологического законодательства предприятиями, учреждениями и организациями, в пределах подчиненной им отрасли управления.

Производственный экологический контроль имеет целью проверку соблюдения экологических требований на соответствующем производстве. Поэтому он осуществляется предприятиями, учреждениями и организациями, деятельность которых влияет на состояние окружающей естественной среды, в пределах своих организационно подчиненных структур. Выполнение производственного контроля полагается на специальные управления или отделы по охране природы, природоохранные лаборатории, другие структурные подразделения, которые функционируют на соответствующих промышленных или других предприятиях.

Основным признаком общественного экологического контроля является то, что осуществление проверок, рейдов и других направлений контрольной деятельности, в отрасли экологии выполняется безотносительно к формам собственности и ведомственного подчинения предприятий, учреждений и организаций, но не государственными органами, а общественными объединениями и группировками общего или отраслевого профиля.

Функция экологической экспертизы являет собой деятельность уполномоченных на это государственных органов управления в пределах материальных норм экологического права, направленную на выполнение межотраслевых экологических исследований, анализ и оценку предпроектных, проектных и других материалов или объектов, реализация или действие которых может негативно влиять или влияет на состояние окружающей естественной среды и здоровья людей, и подготовку выводов, о соответствии запланированной или осуществляемой деятельности нормам и требованиям экологического законодательства, обеспечения экологической безопасности.

Объектами экологической экспертизы являются проекты законодательных и других нормативно правовых актов, проектные материалы, документация, по внедрению новой техники, технологий, материалов, веществ, продукции, реализация которых может привести к нарушению экологических нормативов, негативного влияния, на состояние окружающей природной среды, создания угрозы здоровью людей.

Функция информирования о состоянии окружающей естественной среды (экологическое информирование) являет собой деятельность уполномоченных на это государственных органов управления в пределах материальных норм экологического права, направленную на обеспечение доступа к имеющимся открытым, полным и достоверным сведениям о событиях, явлениях, предметах, фактах, процессах, в сфере использования, воссоздания природных ресурсов, естественных комплексов, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности.

Экологическое информирование разделяется на разные виды, а именно: срочное (оперативное), периодическое, комплексное, отраслевое, территориальное (региональное), прогнозное. Субъектами информирования о состоянии окружающей природной среды являются граждане, государство и ее соответствующие органы, предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, средства массовой информации и тому подобное.

По направленности экологическое информирование может быть:

— об уровне загрязнения, в том числе радиоактивного, почвы, атмосферного воздуха, поверхностных вод суши и морских вод, подземных вод, продуктов животноводства и растениеводства;

— о состоянии экологически опасных промышленных предприятий и производств;

— о применении химических, биологических средств защиты сельскохозяйственных культур и мероприятиях по предотвращению загрязнения окружающей среды средствами химизации;

— об объемах бытовых отходов, занятых ими площади земель и размеры подтопленных городских территорий;

— о выполнении задач строительства и ввода в действие природоохранных объектов, осуществления природоохранных мероприятий;

— о выполнении требований экологической (радиационной) безопасности на атомных электростанциях;

— о результатах контроля за охраной и использованием земельных, водных и лесных ресурсов, состоянием атмосферного воздуха, выполнении  экологических стандартов;

— о другой статистической экологической информации.

Функция стандартизации и нормирования в сфере охраны окружающей среды являет собой деятельность уполномоченных на это государственных органов управления в пределах материальных норм экологического права, направленную на обеспечение единственных требований, правил, нормативов, относительно использования природных ресурсов, охраны окружающей естественной среды, обеспечения экологической безопасности.