Федеральный законодательный процесс

Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ предусмотрены  следующие стадии законодательного процесса⁴:

• подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (так называемая стадия законодательной инициативы);
• обсуждение законопроекта в Государственной Думе с последующим принятием либо отклонением его (полностью или частично);
• одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона либо отклонение его;
• подписание закона либо его отклонение (применение вето) Президентом РФ;
• опубликование закона.

Наряду с основными  выделяются и дополнительные стадии, к которым относятся: рассмотрение Государственной Думой отклоненного Советом Федерации закона, повторное  рассмотрение Советом Федерации  и Государственной Думой поправок отклоненного Президентом закона.

Разумеется, некоторые из этих стадий являются только возможными, а не обязательными.

Так, повторное рассмотрение закона в Государственной Думе возможно только в случае неодобрения этого  закона Советом Федерации или  отклонения Президентом РФ, то же самое - в отношении повторного рассмотрения закона в Совете Федерации и создания двухпалатной согласительной комиссии.

Однако Конституция РФ и Регламенты палат предусматривают  для каждого такого случая порядок, составляющий самостоятельную стадию законодательного процесса. В соответствии с Конституцией РФ особый порядок  предусмотрен для одобрения в  обеих палатах федеральных конституционных  законов (эти законы соответствующим  большинством одобряются двумя палатами и после этого подлежат подписанию Президентом и обнародованию, т. е. без возможности вето Президента).

В последнее время Федеральное  Собрание Российской Федерации уделяет  большое внимание юридической форме  принимаемых законодательных актов, их простоте, точности и компактности. Более четко и единообразно оформляется структура законов, упрощается стиль изложения нормативных предписаний, упорядочивается терминология.

Наблюдается тенденция принятия новой редакции законов, не отвечающих изменившимся условиям, вместо неоднократного внесения в них многочисленных изменений  и дополнений.

ГЛАВА 2. Стадии законодательного процесса.

104 статья Конституции  РФ регламентирует первый этап  законодательного процесса - внесении  законопроекта на рассмотрении Государственной Думы⁵.

Согласно ч. 1 указанной  статьи, право законодательной инициативы принадлежит строго определенному  кругу субъектов - Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной  Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам  субъектов Российской Федерации, а  также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации (по вопросам их ведения).

Право законодательной инициативы не следует путать с правом на обращение  в парламент Российской Федерации, которое принадлежит любому гражданину и любой организации, однако, в  отличие от права законодательной  инициативы, не влечет обязательного  рассмотрения такого обращения парламентом.

По сравнению с ранее  действовавшей Конституцией, в новой  Конституции Российской Федерации  круг субъектов права законодательной  инициативы несколько сократился (из их числа выпали Генеральный Прокурор Российской Федерации, общероссийские общественные организации, президиум  представительного органа власти, комиссии и комитеты парламента), но все же остается достаточно широким. Например, в Германии у депутатов нет  индивидуального права законодательной  инициативы (законопроект может внести фракция либо группа депутатов, насчитывающая  не менее 5% членов бундестага), в Великобритании, напротив, право законодательной  инициативы принадлежит только членам парламента, в Австрии существует институт народной законодательной инициативы, в соответствие с которым предложение, поступившее от не менее чем 100 тысяч граждан, передается центральной избирательной комиссией на рассмотрение парламента и т.д.

Круг субъектов законодательной  инициативы, закрепленный в ст. 104 Конституции  Российской Федерации, представляется не бесспорным. Например, вряд ли оправданно лишение права законодательной  инициативы комиссий и комитетов парламента наиболее активных участников законодательной деятельности. В итоге законопроекты, вносимые комиссиями и комитетами, оформляются как исходящие "от группы депутатов членов комитета", что маскирует их истинный статус. Трудно понять истинные причины лишения права законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации, в ведомстве которого сосредотачивается чрезвычайно ценная информация о практике реализации законов, пробелах в правовом регулировании.

С другой стороны, вряд ли оправданно наделение правом законодательной  инициативы Президента Российской Федерации, имеющего право "вето" на законопроекты. Конституционный статус Президента Российской Федерации, на наш взгляд, располагает к тому, чтобы побуждать  пользоваться правом законодательной  инициативы других субъектов законотворчества, прежде всего, конечно, Правительство  Российской Федерации, но воздерживаться от использования этого права  самому. Право Конституционного Суда Российской Федерации решать вопрос о конституционности либо не конституционности законодательных актов также плохо сочетается с его же правом законодательной инициативы (не случайно, что Конституционный Суд практически не пользуется этим правом).

Серьезные проблемы открывает  практика использования субъектами законотворчества своего права вносить  законопроекты на рассмотрение Государственной Думы. Статистика итогов работы Государственной Думы первого созыва (1993 - 1995 гг.) свидетельствует, что 55% - законопроектов были внесены депутатами Государственной Думы, 20% - Правительством Российской Федерации, 10% - Президентом Российской Федерации, и 15% - другими субъектами законодательной инициативы. Та же самая тенденция сохранилась и в Государственной Думе второго созыва. Судя по предварительным данным, роль Правительства Российской Федерации в третьей Государственной Думе несколько выросла. И все же эти данные разительно отличаются от практики работы парламентов других стран (например, Германии, Франции), где 80 - 90% законопроектов вносится правительством. Слабая активность Правительства Российской Федерации в сфере законотворчества свидетельствует об очевидной недооценке им правовых рычагов в проведении экономической и социальной политики.

Согласно ч. 2 ст. 104, законопроекты  вносятся в Государственную Думу. Это положение Конституции Российской Федерации предопределяет общую  схему движения законопроекта в  Федеральном Собрании Российской Федерации: из "нижней" палаты - в "верхнюю".

Согласно Регламенту Государственной  Думы (ст. 104), законодательная инициатива может быть реализована в следующих  основных формах: путем внесения в  Государственную Думу проектов законов  Российской Федерации о поправках  к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов; путем инициирования  законопроектов о внесении изменений  и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании  этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; путем внесения поправок к законопроектам. Действующий регламент  Государственной Думы не предусматривает  такой формы реализации законодательной  инициативы, как внесение предложения о принятии закона (в регламентах съездов Верховного Совета РСФСР такая форма была). Представляется, что субъект права законодательной инициативы в состоянии не только сформулировать идею законопроекта, но и подготовить его текст. Данное требование к субъектам законотворчества и свидетельствует об определенном прогрессе в развитии российского законодательного процесса.

Законопроект, вносимый на рассмотрение парламента, должен отвечать определенным требованиям. В соответствии со ст. 105 Регламента Государственной Думы, необходимым условием внесения законопроекта  является представление:

• пояснительной записки к законопроекту, объясняющей предмет законодательного регулирования и концепцию предлагаемого законопроекта;
• текста законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;
• перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;
• финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);
• заключения Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации).

Непосредственно в текст  внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены следующие положения:

• о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;
• о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;
• о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом.

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему, предусмотренные  Регламентом Государственной Думы, направляются субъектом права законодательной  инициативы Председателю Государственной  Думы.

Законопроект считается  внесенным в Государственную  Думу со дня его регистрации. На каждый законопроект заводится электронная  регистрационная карта, в которой  фиксируются сведения о законопроекте  и сроках его поступления в  Государственную Думу, о прохождении  законопроекта, принятии либо отклонении Государственной Думой указанного закона, рассмотрении указанных законов  Советом Федерации и Президентом  Российской Федерации.

Председатель Государственной  Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские  объединения и комитет Государственной  Думы в соответствии с вопросами  его ведения, который определяет соответствие законопроекта требованиям  Конституции Российской Федерации  и Регламента Государственной Думы и в 14-дневный представляет законопроект на рассмотрение Совета Государственной  Думы (в этот срок не засчитывается  время работы депутатов с избирателями).

Если внесенный в Государственную  Думу законопроект не соответствует  требованиям Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы, Совет Государственной Думы может принять решение о возвращении законопроекта инициатору, что не препятствует повторному внесению законопроекта в Государственную Думу.

Порядок подготовки законопроекта  к слушанию определяется ответственным  комитетом самостоятельно. Как правило, это достаточно большая и серьезная  работа. Для работы над законопроектом комитетом, как правило, создается  рабочая группа, в которую включаются депутаты Государственной Думы, представители  субъекта законодательной инициативы, представители органов государственной  власти, общественных объединений, научных  учреждений, эксперты и специалисты. В случае, если законопроект рассматривается  в нескольких комитетах, ими может  быть образована совместная рабочая  группа. Если по одному и тому же вопросу  имеется несколько законопроектов, они рассматриваются одновременно.

По решению ответственного комитета законопроект может быть направлен  на заключение Правительства Российской Федерации, на рассмотрение министерств  и ведомств, государственных и  общественных органов, на научную экспертизу. Правовое управление аппарата Государственной  Думы по поручению ответственного комитета осуществляет правовую и лингвистическую  экспертизу законопроекта, а также  проверку представленных субъектом  права законодательной инициативы перечней актов федерального законодательства, которые подлежат отмене, изменению  или дополнению в связи с принятием  данного законопроекта.

Поступающие замечания и  предложения по законопроекту рассматриваются  на заседаниях ответственного комитета. По итогам проведенной подготовительной работы, поступивших откликов и предложений, комитет формирует свою позицию  по законопроекту: вносит его на заседание  Государственной Думы с предложением принять в первом чтении либо отклонить.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной  Думой, и материалы к нему, включая  заключение ответственного комитета, направляются в Совет Государственной  Думы для внесения на пленарное заседание  Государственной Думы. Одновременно комитет представляет предложения  о приглашении пленарное заседание  разработчиков, экспертов, представителей общественности и т.п., присутствие  которых целесообразно при рассмотрении законопроекта Государственной  Думой.