Федеральный законодательный процесс

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 3. Пути совершенствования  законодательного процесса.

 Современному российскому парламентаризму в 2008 году исполнилось пятнадцать лет. Такой срок для страны с тысячелетней историей не велик. Но учитывая, что он пришелся на время коренных преобразований во всех сферах государственной и общественной жизни, этот период во многом знаковый.

Путь был нелегким. Процесс  созидания и становления коснулся всех политических институтов общества, в том числе высшего законодательного (представительного) органа государственной власти страны - парламента Российской Федерации⁸.

В настоящее время в  стране усилиями всех субъектов законодательного процесса создана необходимая правовая база, обеспечивающая дальнейшую демократизацию российского общества и совершенствование  государственно-правового механизма.

Федеральное Собрание - парламент России выполняет свое предназначение во многом благодаря тому, что его организация и деятельность определяются демократическими и рациональными правилами, которые отражают общепризнанные принципы правового государства, учитывают богатый опыт зарубежного парламентаризма и уроки собственной истории.

Конституция Российской Федерации, создавая правовую основу деятельности Федерального Собрания, позволяет подойти  к установлению системных связей, которые определяют место парламента и каждой его палаты в государственном  управлении.

Общее направление, заданное конституционными положениями, по участию  палат в законодательном процессе, в формировании Правительства Российской Федерации, высших судебных органов, прокуратуры реализуется в парламентских процедурах, обеспечивающих правовой режим функционирования коллегиального органа.

Действующий Регламент Совета Федерации был принят 30 января 2002 года, после того как в состав палаты вошли представители регионов, избранные (назначенные) органами государственной  власти субъектов Российской Федерации.

Принципы, положенные в основу Регламента, базировались на сохранении преемственности парламентских  процедур, системности норм, обеспечивающих реализацию конституционных полномочий Совета Федерации, и были направлены на создание такой структуры палаты, которая даст возможность повысить эффективность законодательного процесса.

По сложившейся в нашей  палате традиции орган, ответственный  за организацию внутри парламентской  деятельности, подготовку регламентных норм, имеет статус постоянной комиссии, в состав которой входят представители  всех комитетов и комиссий палаты.

На этапе становления  и развития регламентных положений  принцип паритетности в работе комиссии обеспечил создание устойчивых правовых основ парламентских правил и  процедур. Необходимо отметить, что  на протяжении пятнадцати лет статус комиссии, а также подходы к  ее формированию не изменились.

Совершенствование Регламента Совета Федерации осуществляется по нескольким направлениям, которые обусловлены  изменением действующего законодательства, уточнением парламентских процедур в соответствии с постановлениями  Конституционного Суда Российской Федерации, а также практикой работы палаты и ее конституционных органов - комитетов и комиссий.

В связи со вступлением  в силу за последние два года федеральных  законов, существенно расширяющих  и конкретизирующих конституционные  полномочия Совета Федерации, в Регламент  Совета Федерации были комплексно внесены  системные поправки. Прежде всего  - это Федеральный закон "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации", значительно расширяющий функции контроля парламента за деятельностью исполнительных органов власти. В соответствии с Федеральным законом "О специальных экономических мерах" парламенту предоставлены важнейшие полномочия по участию в решении вопросов внешней политики. Дополнительными полномочиями в кадровой сфере парламент наделен в соответствии с поправками, внесенными в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" и Уголовный кодекс Российской Федерации.

Большое внимание уделяется  совершенствованию регламентных положений, регулирующих законодательную процедуру. На этой важнейшей проблеме необходимо остановиться более подробно.

На сегодняшний день законодательная  процедура складывается из конституционных  норм, отдельные стадии законодательной  деятельности регулируются регламентными  положениями палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, правовыми актами Президента Российской Федерации.

Обеспечению четкости осуществления  всех стадий законодательного процесса его участниками также способствуют решения Конституционного Суда Российской Федерации.

В целом существующие правовые акты создали необходимую нормативную  базу для конструктивного взаимодействия участников законодательного процесса по принятию федеральных законов. Однако характерной чертой российского  законодательного процесса является отсутствие единого нормативного правового акта, устанавливающего юридическую основу организации законотворчества.

Качество законов, принимаемых  Федеральным Собранием, в обществе не всегда оценивается положительно, что указывает на необходимость  совершенствования правовых основ  законодательного процесса. Современный  этап развития законодательства характеризуется  значительным сокращением количества нормативных актов с собственным  предметом правового регулирования. Преобладающими стали законы об изменениях и дополнениях, которые вносятся в принятые ранее законодательные  акты. Это, безусловно, нормальная, естественная стадия развития законодательства.

Однако, к сожалению, в  последнее время довольно часты  случаи, когда в некоторые законодательные  акты поправки вносятся даже до их вступления в силу.

Подводя итоги можно сказать, что исторический период, связанный  с созданием каркаса правовой системы, закончился. Теперь необходимо переходить к системному законодательному регулированию.

В одном из своих выступлений  Председатель Совета Федерации С.М. Миронов отмечал: "Основная задача парламента - не принятие отдельных законов, а создание системной правовой базы долгосрочной государственной политики".

Совершенствование законодательства невозможно без отслеживания право  применения, поэтому Совет Федерации  на протяжении пяти лет постоянно  проводит работу по мониторингу правового  пространства и правоприменительной  практики в Российской Федерации.

Анализ реализации принятых законодательных актов позволяет  вскрыть причины негативных проявлений в законотворчестве. Во многом изъяны законодательства связаны с несовершенством регулирования стадий законодательного процесса, отсутствием не обходимых гарантий в осуществлении права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации.

Одним из ключевых моментов является неоправданное ускорение  законодательного процесса за счет сокращения сроков обсуждения проектов, федеральных законов. Нередки случаи, когда законопроект принимается одновременно во втором и третьем чтениях, а летом, перед окончанием сессии нижней палаты, возможно и принятие закона одновременно в трех чтениях. Во многом несовершенство законодательного процесса обусловлено низким уровнем влияния на него институтов гражданского общества при принятии законодательных решений.

В своих регламентных положениях Совет Федерации и Государственная  Дума постоянно корректируют нормы, регулирующие процедуру принятия федеральных  законов, порядок взаимодействия со всеми участниками законодательного процесса. Однако остро ощущается  отсутствие единого нормативного акта, устанавливающего юридическую основу организации законотворчества.

Для организации взаимодействия обеих палат Федерального Собрания с другими субъектами права законодательной  инициативы по вопросам законодательной  деятельности в Совете Федерации  постоянно проводятся координационные  совещания, на которых рассматривается  позиция комитетов и комиссий Совета Федерации по федеральным  конституционным законам, федеральным  законам и по законопроектам, рассмотренным  Советом Государственной Думы перед  первым чтением, а также принятым Государственной Думой в первом чтении. В работе совещания принимают  участие представители исполнительной ветви власти Правительства Российской Федерации и заинтересованных министерств и ведомств. Совместное обсуждение позволяет услышать доводы всех участников законодательного процесса и выработать конструктивную позицию для представления ее на пленарном заседании палаты.

Большую роль в законодательном  процессе с точки зрения гармонизации региональных и федеральных интересов играет Совет законодателей Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Его учреждение позволило наладить консультативный процесс между членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы и руководителями региональных парламентов. Регулярно проводимые заседания Совета законодателей, а также деятельность постоянного органа Совета, его президиума, позволяют найти общие точки соприкосновения, обеспечить сближение позиций в отношении конкретных законов и законопроектов.

Новой формой взаимодействия с регионами является проведение в Совете Федерации Дней субъекта Российской Федерации, которые предоставляют  право руководителям исполнительных и законодательных органов государственной  власти субъекта Федерации ознакомить палату с проблемами региона, перспективными планами его развития. В рамках Дня субъекта Федерации проводятся "круглые столы" по актуальной для региона проблематике, конструктивное обсуждение проблем способствует подготовке совместных законодательных инициатив. Для совершенствования законодательного процесса налаживается механизм взаимодействия Совета Федерации с институтами  гражданского общества. Так, для обеспечения  учета общественного мнения в  законотворчестве в Регламент Совета Федерации были внесены положения  о порядке взаимодействия Совета Федерации с Общественной палатой  Российской Федерации, которые обеспечивают представителям этого института  право принимать участие в  работе комитетов и комиссий Совета Федерации, присутствовать на пленарных  заседаниях палаты.

Однако локальный характер внутриведомственных актов, которыми являются регламенты палат и Правительства, ограничивает регулятивные возможности  и не позволяет комплексно урегулировать  все отношения в законодательном  процессе.

Подчас это приводит к  правовым коллизиям, за разрешением  которых участники законодательного процесса обращаются в Конституционный  Суд Российской Федерации.

Его решения вносят новое  понимание особенностей реализации стадий законодательного процесса, способствуют согласованному функционированию ветвей власти на федеральном уровне.

Так, стабильности законодательного процесса и его упорядочению способствовало решение по интерпретации понятий "принятый федеральный закон", "вето Президента Российской Федерации".

Официальное разъяснение  по запросам палат Федерального Собрания урегулировало коллизию между парламентом  и Президентом Российской Федерации  относительно прав и обязанностей сторон на стадии подписания и обнародования  Президентом Российской Федерации  принятых федеральных законов.

Отрадно, что и субъекты Российской Федерации занимают активную позицию по оптимизации федерального законодательного процесса. Так, до недавнего  времени в Регламенте Правительства  Российской Федерации действовало  положение, которое позволяло Аппарату Правительства Российской Федерации  возвращать субъекту права законодательной  инициативы законопроект, поступивший  без подробного финансово-экономического обоснования или иных материалов, необходимых для подготовки заключения. Государственная Дума Томской области, которая на этом основании не смогла реализовать свое конституционное  право в рамках предусмотренной  процедуры, обратилась с запросом в  Конституционный Суд Российской Федерации. Суд признал неконституционным указанное положение и отметил, что право законодательной инициативы субъектов Федерации, включая определение условий и порядка его реализации как стадии законодательного процесса, не может осуществляться нормативным актом, уровень которого ниже федерального закона.

Такая правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации подтверждает мнение многих законодателей и ученых правоведов о том, что необходимым  условием совершенствования технологии законодательного процесса является разработка единого кодифицированного акта, регулирующего порядок взаимодействия участвующих в нем субъектов  законотворчества.

Вместе с тем судьба законопроекта "О порядке принятия федеральных конституционных законов  и федеральных законов" достаточно драматична, это своеобразный законодательный "долгострой". Принятый Государственной  Думой в 1997 году в первом чтении, он так и не прошел дальнейшие стадии законодательного процесса. В постановлении  Совета Федерации "О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года "О состоянии  законодательства в Российской Федерации" палатой было предложено разработать  основные положения законопроекта  о порядке осуществления федерального законодательного процесса.