Федеральный законодательный процесс

По окончании голосования  по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение  о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. Если при повторном голосовании такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Более того, решением Государственной Думы законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. Нужно отметить, что в соответствии со ст. 123 Регламента по предложению депутатов Государственной Думы при условии, что проведены правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта, возможно принятие закона в целом в день прохождения второго чтения.

После второго чтения законопроект, как правило, направляется в ответственный  комитет и Правовое управление Аппарата Думы для устранения возможных внутренних противоречий.

Третье чтение.

В процессе этого рассмотрения уже не допускаются ни внесение поправок, ни возвращение к обсуждению законопроекта  как в целом, так и его отдельных  разделов, глав, статей. Поэтому непринятие законопроекта в третьем чтении ведет к прекращению рассмотрения. Но в исключительных случаях и  лишь по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов  Государственной Думы, ст. 125 Регламента ГД закрепляет за председательствующим обязанность поставить на голосование  вопрос о возвращении законопроекта  к процедуре второго чтения. Как  уже было сказано, федеральный закон  считается принятым Государственной  Думой, если за него проголосовали большинство  депутатов палаты. Федеральный конституционный  закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовали  не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной  Думы. Таким образом, на федеральный  конституционный закон не распространяется положение ч. 1 ст. 105 Конституции  о том, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. В Совет Федерации передается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционного закона (аналогичное можно сказать и о законе о поправках к Конституции России).

Особое внимание следует  обратить на перечень субъектов, обладающих правом внесения подобных предложений. Он существенно отличается от круга  лиц, обладающих правом законодательной  инициативы. В этот перечень входят:

• Президент России;
• Совет Федерации;
• Государственная Дума;
• Правительство страны;
• законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
• группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Действующее законодательство делит предлагаемые изменения в  соответствии с юридической силой  глав Конституции на две группы, предусматривая для них различные  процедуры. Изменения к гл. 3 - 8 называются поправками, а изменения к гл. 1, 2, 9 - пересмотром Конституции.

Изменения к главам 3 - 8 Конституции  России В соответствии со ст. 139 Регламента ГД поступивший проект закона о поправках  передается в Совет Государственной  Думы, а оттуда - на заключение в Комитет  Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе.

Указанный комитет, в свою очередь, проводит предварительное  рассмотрение проекта закона с участием инициатора, полномочных представителей Президента и Правительства России в Государственной Думе, а также  представителей комитетов палаты.

После этого, как уже говорилось, Государственная Дума рассматривает  проект закона в трех чтениях, заслушивает  доклад инициатора каждой поправки, содоклад представителя Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе, выступления  полномочных представителей Президента и Правительства в Государственной  Думе, представителей депутатских объединений, а также экспертов и иных приглашенных для обсуждения лиц.

Голосование проводится по каждой поправке в отдельности. Поправка считается одобренной, если за ее одобрение  проголосовали не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной  Думы.

После постатейного обсуждения и голосования Государственная  Дума принимает закон о поправках  в целом. Закон считается принятым, если он одобрен не менее чем двумя  третями голосов от общего числа  депутатов Государственной Думы.

Изменения глав 1, 2 и 9 Конституции  России Регламент говорит о них  не как о поправках, а как о  предложениях пересмотреть Конституцию. Подобные предложения в соответствии со ст. 137 Регламента Государственной  Думы должны содержать новую редакцию указанных глав или их отдельных  статей, частей, пунктов, а также  обоснование пересмотра. Регламент  предусматривает обязательное наличие  заключения Комитета Государственной  Думы по законодательству и судебно-правовой реформе. На заседании Государственной  Думы обсуждаются не только предложения  о пересмотре положений Конституции, но и заключение указанного выше Комитета, после чего Государственная Дума принимает постановление об одобрении  или отклонении данных предложений. Предложения считаются одобренными  Государственной Думой, если за их одобрение  проголосовали не менее трех пятых  от общего числа депутатов Государственной  Думы. В этом случае постановление  Государственной Думы с законопроектом направляются в Совет Федерации  для последующего рассмотрения.

В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции РФ принятые Государственной  Думой федеральные законы в течение  пяти дней должны быть переданы на рассмотрение Совета Федерации. Конституционно закреплено, что федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовали более половины от общего числа членов этой палаты либо если палата его не рассмотрела в течение 14 дней. В случае отклонения Советом Федерации федерального закона палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. При этом федеральный закон повторно рассматривает Государственная При несогласии Государственной Думы с решением верхней палаты федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовали не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы⁷.

Как говорилось выше, в документах, сопровождающих федеральные законы по вопросам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, должно находиться заключение Правительства  России. При его отсутствии у Совета Федерации может появиться основание  для отклонения представленных законов.

Статья 106 Конституции определяет, что в Совете Федерации должны быть рассмотрены принятые Государственной  Думой федеральные законы:

• о федеральном бюджете;
• о федеральных налогах и сборах;
• о финансовом, валютном, кредитном, таможенном регулировании, денежной эмиссии;
• о ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
• о статусе и защите Государственной границы Российской Федерации;
• о войне и мире.

Конституционный Суд своим  Постановлением от 23 марта 1995 г. <1> дал  разъяснение по поводу порядка применения четырнадцатидневного срока для  рассмотрения и одобрения в Совете Федерации законов, перечисленных  в ст. 106 Конституции. Из Постановления  следует, что ст. 106 Основного Закона не устанавливает особого срока  для рассмотрения в Совете Федерации  законов. Начав рассмотрение закона в четырнадцатидневный срок, предусмотренный  ч. 4 ст. 105 Конституции, Совет Федерации  обязан путем голосования принять  решение об одобрении либо отклонении данного закона. При этом истечение  указанного срока не освобождает  Совет Федерации от данной обязанности. Закон, принятый по любому из вопросов, перечисленных в ст. 106, не может  считаться одобренным, если Совет  Федерации не завершил его рассмотрения. Следовательно, закон в этом случае не может быть подписан главой государства. Если рассмотрение в Совете Федерации  федеральных законов, принятых по вопросам, перечисленным в ст. 106 Конституции, не завершено в установленный  ч. 4 ст. 105 срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании палаты и  завершено принятием решения. В  соответствии со ст. 103 Регламента Совета Федерации поступивший из Государственной  Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации в течение  одного часа и в течение 24 часов  вместе с сопровождающими документами  направляется всем членам палаты. Председатель палаты вправе передать федеральный  закон нескольким комитетам, определив  при этом ответственный комитет, который имеет право приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации. Если несколько комитетов разошлись  во мнениях и не выработали единого  заключения, то каждый комитет представляет свое заключение.

Установленный Конституцией четырнадцатидневный срок рассмотрения закона исчисляется со дня, следующего за днем регистрации в верхней  палате.

Если закон не входит в  перечень обязательных к рассмотрению Советом Федерации, то ответственный  комитет в своем заключении предлагает одно из следующих решений:

• одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты (это возможно, когда комитет одобряет закон в целом, без внесения в него изменений и дополнений). В этом случае Председатель Совета Федерации может: либо согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой федеральный закон на рассмотрение Совета Федерации; либо отклонить решение комитета и включить в повестку дня заседания Совета Федерации федеральный закон, принятый Государственной Думой;
• рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на своем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон (это возможно, когда комитет считает необходимым отклонить федеральный закон в целом либо внести в него изменения и дополнения).

Что касается федеральных  законов, для которых в Конституции  закреплена процедура обязательного  рассмотрения в Совете Федерации, то ответственный комитет вправе рекомендовать  Совету Федерации принять одно из следующих решений:

• одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;
• отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить.

 Рассмотрение закона  в верхней палате начинается  с оглашения заключения ответственного  комитета, материалов Правового  управления по данному закону  и проекта постановления Совета  Федерации, внесенного комитетом.  При обсуждении предоставляется  слово представителю Правительства  России для защиты своих позиций  и оглашения официального отзыва  о рассматриваемом законе. При  обсуждении закона, который должен  быть рассмотрен в Совете Федерации,  председательствующий ставит его  одобрение на голосование. Если  вопрос окажется недостаточно  подготовленным, палата вправе перенести  рассмотрение закона на следующее  заседание, где этот процесс  должен быть завершен. Данное  решение принимается большинством  голосов от числа членов Совета  Федерации, принявших участие  в голосовании, но не менее  чем 46 голосами. В противном случае  председательствующий обязан поставить  на голосование вопрос об одобрении  данного закона. Если четырнадцатидневный  срок в отношении закона, не  подлежащего обязательному рассмотрению  в верхней палате в соответствии  со ст. 112 Регламента Совета Федерации,  пропущен, то закон направляется  Президенту для подписания и  официального опубликования. Конституционный  Суд в Постановлении от 22 апреля 1996 г. <1> по делу о толковании  отдельных положений ст. 107 Конституции  отметил, что одобрение закона  Советом Федерации может быть  выражено как в активной форме  - путем голосования, так и в  пассивной форме: закон считается  одобренным, если в течение 14 дней  он не был рассмотрен Советом  Федерации. Иными словами, пропуск  четырнадцатидневного срока означает  молчаливое одобрение федерального  закона. Принимая решение об отклонении  закона, Совет Федерации выносит  постановление, где может содержаться  перечень разделов, глав, статей, по  которым необходимо преодолеть  разногласия с Государственной  Думой, а также может содержаться  предложение о создании согласительной  комиссии.

После этого в пятидневный  срок Совет Федерации направляет в Государственную Думу свое постановление  об одобрении или об отклонении федерального закона. А одобренный Советом Федерации  федеральный закон (вместе с текстом  постановления Совета Федерации) в  течение пяти дней направляется Председателем  палаты Президенту для подписания и  официального опубликования. Что касается принятого Государственной Думой  федерального закона, не относящегося к разряду обязательно рассматриваемых  в Совете Федерации и не рассмотренного в четырнадцатидневный срок, то на пятнадцатый день со дня поступления  из Государственной Думы он также  направляется Председателем Совета Федерации Президенту России для  подписания и официального опубликования, о чем уведомляется Государственная  Дума. Как отмечалось выше, федеральный  конституционный закон считается  принятым, если поступивший из Государственной  Думы в Совет Федерации его  проект одобрен большинством, не менее  трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Вместе с законопроектом, одобренным Государственной Думой, в Совет Федерации направляются стенограмма заседания Государственной  Думы и прилагаемые к нему документы.

Председатель Совета Федерации  или по его поручению заместитель  Председателя определяют ответственный  комитет, на заседании которого оглашаются или распространяются официальные  отзывы Правительства о рассматриваемых  палатой проектах федеральных конституционных  законов.

Кроме этого, ответственному комитету (комитетам) поручается подготовить  заключение по проекту конституционного закона, в котором он вправе рекомендовать  Совету Федерации одно из следующих  решений:

• одобрить проект федерального конституционного закона;
• отклонить проект федерального конституционного закона;
• внести изменения и дополнения (предложенные комитетом) в одобренный Государственной Думой проект конституционного закона и одобрить его в редакции Совета Федерации.

Процедура рассмотрения проекта  федерального конституционного закона на заседании Совета Федерации аналогична процедуре рассмотрения федерального закона. При одобрении комитетом  Совета Федерации проекта федерального конституционного закона Совет Федерации  большинством голосов от общего числа  членов палаты принимает решение  либо провести голосование по одобрению  проекта закона без обсуждения, либо обсудить законопроект. Постановление  об отклонении проекта конституционного закона в течение пяти дней со дня  принятия направляется в Государственную  Думу. В случае одобрения Государственной  Думой проекта федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации  повторное голосование на заседании  Совета Федерации не проводится. Если повторное рассмотрение Государственной  Думой проекта федерального конституционного закона, отклоненного Советом Федерации, приведет к частичному согласию с  предложениями верхней палаты, то данный проект закона будет рассматриваться  Советом Федерации как вновь  принятый.