Федеральный законодательный процесс

Что же касается законов  о поправках к Конституции, то гл. 16 Регламента Совета Федерации при  рассмотрении данных вопросов определяет следующую процедуру. Во-первых, необходимо вспомнить, что в соответствии со ст. 108 и 136 Конституции РФ проект закона о поправке к Конституции после  одобрения Государственной Думой  должен быть рассмотрен в Совете Федерации. Председатель Совета Федерации направляет поступивший из Государственной  Думы проект закона о поправке к  Конституции в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству, а при необходимости - и в другие комитеты Совета Федерации.

На Комитет по конституционному законодательству в этом случае ложится  нагрузка обобщения предложений  других комитетов палаты к данному  законопроекту и подготовки заключения, по итогам которого он (комитет) вправе рекомендовать палате одобрить или  отклонить данный законопроект о  поправке к Конституции РФ. Принятие законопроекта о поправке возможно только в том случае, если за его  одобрение проголосовали не менее  трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации.

При отклонении законопроекта  Совет Федерации может предложить Государственной Думе создать согласительную комиссию и в постановлении об отклонении изложить свою редакцию отдельных  положений проекта закона. Данное постановление вместе с проектом закона в пятидневный срок направляется в Государственную Думу.

В случае одобрения Советом  Федерации закона Председатель палаты в течение пяти дней с момента  принятия закона должен опубликовать для всеобщего сведения уведомление  о принятии закона, текст самого закона о поправке с указанием  дат его одобрения Государственной  Думой и Советом Федерации, а  также информацию об условиях вступления в силу принятого закона и о  порядке его рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов  РФ. Одновременно текст закона о  поправке к Конституции направляется для рассмотрения в законодательные (представительные) органы субъектов  РФ, которые в течение года должны рассмотреть данный вопрос. Учет данных из субъектов осуществляет Комитет  Совета Федерации по конституционному законодательству. Закон о поправке к Конституции считается одобренным законодательным (представительным) органом  субъекта, если данный орган одобрил  его в целом, без предложений  о внесении в него изменений и  дополнений, и направил постановление  об этом в Совет Федерации. Комитет  Совета Федерации по конституционному законодательству оглашает на заседании  палаты заключение о результатах рассмотрения закона законодательными (представительными) органами субъектов, после чего результаты рассмотрения оформляются постановлением Совета Федерации, в котором должны содержаться следующие сведения:

• наименование законодательного (представительного) органа субъекта РФ, который одобрил закон о поправке к Конституции;
• дата принятия, номер постановления законодательного (представительного) органа субъекта;
• общее число законодательных (представительных) органов субъектов РФ, одобривших закон о поправке к Конституции;
• результаты рассмотрения (для одобрения закона необходимо, чтобы "за" высказались законодательные (представительные) органы не менее чем двух третей субъектов РФ).

Постановление Совета Федерации  незамедлительно направляется Президенту страны и в законодательные (представительные) органы субъектов. Текст закона в  соответствии со ст. 139 Регламента Совета Федерации в течение семи дней с момента установления результатов  его рассмотрения в субъектах  Федерации направляется Председателем  палаты Президенту для подписания и  опубликования. В противном случае (при отсутствии необходимого числа  голосов субъектов Федерации) процедура  рассмотрения закона прекращается.

Федеральным законом от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к  Конституции Российской Федерации" (далее - Закон о поправках) предусматривается  процедура обжалования постановления  Совета Федерации о результатах  рассмотрения Закона о поправках  в Верховный Суд (ст. 11 Закона о  поправках). Это право принадлежит  Президенту и законодательному (представительному) органу субъекта, которым они могут  воспользоваться только в течение  семи дней со дня принятия постановления Советом Федерации. Кроме этого, на заявителя, подавшего жалобу в Верховный Суд РФ, ложится обязанность немедленно известить об этом Совет Федерации и Президента страны. Верховный Суд рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ. В этом случае закон о поправках не направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования до вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ.

Если Верховным Судом  будет установлена необходимость  пересмотра постановления Совета Федерации  о результатах рассмотрения закона о поправке в субъектах Федерации, Совет Федерации на очередном  заседании должен будет повторно рассмотреть данный вопрос по описанной  выше процедуре.

Завершающей стадией законодательного процесса является подписание и обнародование  закона. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 107) Президент РФ, которому направлен  федеральный закон, в течение 14 дней подписывает его и обнародует. Являясь заключительной стадией  правотворческого процесса, опубликование  правового акта оказывает непосредственное влияние на механизм его реализации и тем самым воздействует на правоприменительную  практику в целом. В демократическом  обществе проблема опубликования правовых актов приобретает особую значимость. Своевременное и полное информирование населения о нормотворческой  деятельности органов законодательной  и исполнительной власти служит необходимой  предпосылкой знания этих актов гражданами и другими субъектами права, способствуя  более эффективному обеспечению  защиты их прав.

107 статья КРФ посвящена  заключительной стадии законодательного  процесса - промульгации закона Президентом  Российской Федерации, которая  заключается в официальном провозглашении  в установленные Конституцией сроки принятого парламентом закона, его официальном опубликовании, после чего закон приобретает обязательную силу.

В процессе реализации этой нормы обнаружилась неопределенность в понимании положений ст. 107 Конституции, касающейся понятия "принятый федеральный  закон", процедуры отклонения федерального закона Президентом Российской Федерации, а также повторного рассмотрения федерального закона палатами Федерального Собрания в "установленном Конституцией Российской Федерации порядке".

В постановлении по делу о толковании отдельных положений  ст. 107 Конституции Российской Федерации  от 22 апреля 1996 г. (ВКС. 1996. N 3) Конституционный  Суд Российской Федерации следующим  образом истолковал ч. 1 комментируемой статьи. Под "принятым федеральным  законом" по смыслу ч. 1 ст. 107 Конституции  Российской Федерации понимаются:

• законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации;
• законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции Российской Федерации;
• законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации.

Принятый федеральный  закон в течение пяти дней направляется для подписания и обнародования  Президенту Российской Федерации Советом  Федерации независимо от того, одобрен  этот закон данной палатой путем  голосования или без рассмотрения. Только в единственном случае, предусмотренном  ч. 5 ст. 105 Конституции (в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон  считается принятым, если при повторном  голосовании за него проголосовало  не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы), принятый федеральный закон Президенту Российской Федерации направляет не Совет Федерации, а Государственная Дума.

Часть 2 комментируемой статьи определяет обязанность Президента Российской Федерации в течение 14 дней подписать федеральный закон  и обнародовать его.

В силу занимаемого Президентом  Российской Федерации в системе  разделения государственной власти в Российской Федерации места, возлагаемых  на него гарантийной, интеграционной и  координационной функций и роли в законодательном процессе данная обязанность носит не безусловный  характер. Подписание Президентом Российской Федерации закона имеет, строго говоря, нотариальное значение. При этом, однако, в процессе предварительного изучения принятого федерального закона Президент  Российской Федерации осуществляет также контрольную функцию, проверяя тем самым необходимость и  своевременность его издания.

Именно для того, чтобы  Президент и обслуживающий его  аппарат (Администрация Президента Российской Федерации) могли тщательно  проанализировать закон и сопутствующие  ему материалы, ч. 2 ст. 107 Конституции  установила, что глава государства  в течение четырнадцати дней подписывает  и обнародует принятый федеральный  закон. При этом необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства: течение установленного Конституцией четырнадцатидневного срока начинается с момента официального поступления  принятого федерального закона главе  государства из уполномоченного  на то органа (Совета Федерации или  в случае, предусмотренном ч. 5 ст. 105 Конституции, Государственной Думы); неясно, какие дни в данной ситуации имеются в виду - календарные или  рабочие, хотя практика деятельности Президента Российской Федерации позволяет  сделать вывод, что имеются в  виду календарные дни; представляется, что названный срок установлен комментируемой частью ст. 107 именно для подписания Президентом и принятия им решения о незамедлительном обнародовании принятого федерального закона, а не подписания и фактического его обнародования.

В Конституции Российской Федерации наряду с термином "обнародование" используются термины "опубликование", "официальное опубликование", за которыми скрываются несовпадающие  по своему юридическому содержанию понятия (см. комментарий к ст. 15). В Федеральном  законе "О порядке опубликования  и вступления в силу федеральных  конституционных законов, федеральных  законов, актов палат Федерального Собрания" под опубликованием закона понимается воспроизведение его  текста в печати (в печатных изданиях или в виде отдельных изданий), под обнародованием закона - доведение  федерального закона до всеобщего сведения по телевидению и радио, а также  путем рассылки государственным  органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, передачи по каналам связи, распространения  в машиночитаемой форме.

Представляется возможным  следующее истолкование понятий  обнародования и опубликования  законов. Глава государства, направляя  закон для официального опубликования  в "Российскую газету" и "Собрание законодательства Российской Федерации", не лишен возможности в не терпящих отлагательства случаях, если законом  не затрагиваются права и свободы  человека и гражданина (такие законы согласно ч. 3 ст. 15 Конституции вступают в силу только после официального опубликования), довести этот закон  до всеобщего сведения по телевидению  и радио или довести его  до сведения адресатов путем рассылки, передачи по каналам связи, распространения  в машиночитаемой форме. Такое обнародование  также может квалифицироваться  в качестве официального опубликования, в результате которого закон вступает в силу и порождает юридические обязательства для его адресатов.

Федеральные законы по общему правилу вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования  в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации", если иной порядок  их вступления в силу не предусмотрен в них самих.

Согласно ч. 3 комментируемой статьи глава государства - не пассивный  участник данной стадии законодательного процесса; он вправе в течение четырнадцати дней с момента поступления к  нему принятого федерального закона наложить на него вето. В упомянутом постановлении Конституционного Суда Российской Федерации указывается, что отклонение федерального закона Президентом Российской Федерации, предусмотренное в ч. 3 ст. 107 Конституции  Российской Федерации, означает принятое в течение четырнадцати дней с  момента получения закона решение  Президента Российской Федерации об отказе в его подписании с указанием  мотивов такого отказа.

Не является отклонением  федерального закона в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации  возвращение Президентом Российской Федерации федерального закона в  соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения ею установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных  законов и предусмотренных ею условий и процедур, если эти нарушения  ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона.

Положение ч. 3 ст. 107 Конституции  Российской Федерации о том, что  в случае отклонения Президентом  Российской Федерации федерального закона Государственная Дума и Совет  Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рассмотрение такого закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105, положение ч. 4 ст. 105 о четырнадцатидневном сроке в толковании, которое дано постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. N 1-П (ВКС. 1995. N 2-3), а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации. Если отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето - преодоленным.

Таким образом, вето (от латинского vеtо - запрещаю) Президента Российской Федерации является не абсолютным, а относительным (суспенсивным); основанием для применения вето является не только противоречие принятого федерального закона Конституции Российской Федерации, но и его, с точки зрения главы государства, нецелесообразность, несвоевременность, способность негативно сказаться на отношениях Российской Федерации с другими государствами и иными субъектами международного права. Не является вето возвращение главой государства федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, если ею нарушены установленные Конституцией требования к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. Вето Президента Российской Федерации может быть преодолено повторным рассмотрением федерального закона, если он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации (119 из 178) и Государственной Думы (300 из 450); преодоление парламентом наложенного Президентом Российской Федерации вето на федеральный закон порождает для главы государства безусловную обязанность подписать закон в течение семи дней и обнародовать его. Одновременно глава государства сохраняет право обратиться при наличии соответствующих условий в установленном Федеральным конституционном законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" порядке в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности подписанного им и обнародованного федерального закона.