Федеральный законодательный процесс

В соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации  законопроекты о введении или  отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие  расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в  Государственную Думу только при  наличии заключения Правительства  Российской Федерации. Таким образом, законопроекты, указанные в ч. 3 ст. 104, не могут быть даже приняты к  рассмотрению, если к ним не приложено  заключение Правительства Российской Федерации. Данное положение Конституции  Российской Федерации со всей очевидностью нацелено на то, чтобы ограничить рассмотрение парламентом "затратных" инициатив, никак не сопряженных с возможностями  федерального бюджета. Совершенно очевидно, что предписание ч. 3 ст. 104, при  всех его благих целях, внутренне  противоречиво: "затратный" законопроект не может быть внесен в Государственную  Думу без заключения Правительства, но как проверить "затратность" если законопроект не внесен?

Практика реализации ч. 3 ст. 104 крайне неоднозначна: с одной  стороны, субъекты законодательной  инициативы не всегда достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое  финансово-экономическое обоснование  к своему законопроекту, а с другой, Правительство Российской Федерации  вполне обоснованно отказывается давать заключения на законопроекты, к которым  не приложено необходимых расчетов.

Достаточно спорным является и вопрос о том, что представляют собой законопроекты "об изменении  финансовых обязательств государства". Являются ли таковыми, например, законопроекты  по вопросам пенсионного законодательства, выплатам из внебюджетных фондов социального  страхования и социальной защиты? В результате необходимость получения  заключения правительства нередко  обнаруживается лишь на заключительной стадии законодательного процесса и  становится причиной возращения принятых законов в Государственную Думу.

Согласно Регламенту Правительства  Российской Федерации, утвержденному  постановлением Правительства от 18 июня 1998 г. N 604 (СЗ РФ. 1998. N 27. Ст. 3176) с  последующими изменениями и дополнениями, Правительство дает письменные заключения по законопроектам о введении или  отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые  за счет федерального бюджета. По иным законопроектам заключение не дается. Заключение Правительства направляется субъекту права законодательной  инициативы и в Государственную  Думу в срок до одного месяца со дня  поступления законопроекта в  Правительство.

По согласованию с соответствующим  субъектом права законодательной  инициативы этот срок может быть продлен.

Однако на практике указанные  сроки нередко нарушаются. Непредставление  заключений используется Правительством как "скрытое вето" (видимо, сознательно  заложенное в Конституцию) на законопроекты, которые Правительство считает  неприемлемыми.

Законопроект считается  внесенным в Государственную  Думу со дня его регистрации в  Аппарате палаты.

Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в  депутатские объединения и в  соответствующий комитет Государственной  Думы, который в течение 14 дней определяет соответствие законопроекта предъявляемым  требованиям и представляет его  на рассмотрение Совета палаты. В свою очередь, Совет Государственной  Думы назначает комитет, ответственный  за законопроект. Комитеты играют ведущую  роль в создании законопроектов, т.к. именно они решают, продолжит или  прекратит свое существование тот  или иной законопроект.

Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии, депутатские объединения, Президенту и Правительству России, в Совет  Федерации, а также в Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный  Суды - по вопросам их ведения для  подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Законопроекты по предметам  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в  соответствии со ст. 109 Регламента ГД не позднее чем за 45 дней до их рассмотрения направляются Советом Государственной  Думы в законодательные органы субъектов  Федерации для подготовки предложений  и замечаний. При внесении в Государственную  Думу до рассмотрения в первом чтении альтернативных законопроектов Совет  палаты откладывает рассмотрение внесенного ранее законопроекта и поручает ответственному комитету подготовить  к одновременному рассмотрению в  первом чтении все альтернативные законопроекты. При работе над законопроектом ответственный  комитет может сформировать рабочую  группу из членов ответственного комитета, депутатов Государственной Думы, представителей субъекта права законодательной  инициативы, а также представителей органов государственной власти, различных организаций, экспертов  и специалистов.

В соответствии со ст. 112 Регламента ГД Правовое управление Аппарата Государственной  Думы по поручению Совета палаты или  ответственного комитета проводит правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, после чего готовит заключение по следующим вопросам:

• соответствует ли законопроект федеральному законодательству;
• нет ли противоречий между статьями и частями законопроекта;
• полностью ли приведен перечень актов, которые должны быть признаны утратившими илу, приостановлены, изменены или дополнены.

Подготовленный к рассмотрению в первом чтении законопроект и материалы  к нему ответственный комитет  возвращает в Совет Государственной  Думы для дальнейшего внесения на рассмотрение палаты.

Дополнительно к указанным  ранее материалам ответственный  комитет в соответствии со ст. 114 Регламента Государственной Думы представляет:

• проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении;
• заключения комитета и комитета-соисполнителя с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения законопроекта;
• заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы;
• проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения на заседании палаты.

Аппарат Государственной  Думы обязан ежеквартально информировать  всех субъектов права законодательной  инициативы о поступивших на рассмотрение законопроектах, результатах рассмотрения законов не только в Государственной  Думе, но и в Совете Федерации, Президентом  России, что способствует координации  деятельности всех субъектов, обладающих правом законодательной инициативы.

Хотя рассмотрение законопроектов осуществляется Государственной Думой  в трех чтениях, но, согласно ст. 196 Бюджетного кодекса, проект закона о федеральном  бюджете рассматривается в четырех чтениях.

Третья стадия законодательного процесса включает в себя рассмотрение законопроектов в Государственной  Думе. Это рассмотрение осуществляется в трех чтениях, если Государственной  Думой применительно к конкретному  законопроекту не будет принято  другое решение⁶.

Первое чтение.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и все материалы к нему Аппарат  Государственной Думы направляет:

• Президенту РФ;
• в Совет Федерации;
• депутатам Государственной Думы;
• Правительству РФ;
• субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект.

При рассмотрении законопроекта  в первом чтении обсуждается его  концепция, рассматриваются актуальность и практическая значимость. Обсуждение начинается с доклада субъекта законодательной  инициативы, внесшего законопроект, об обосновании необходимости принятия закона.

При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые  за счет федерального бюджета, обязательно  заслушивается заключение Правительства  России.

Результатом обсуждения в  первом чтении может быть одно из следующих  решений:

• принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;
• отклонить законопроект;
• принять закон.

При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно посредством  рейтингового голосования. В соответствии с Постановлением Государственной  Думы от 22 января 1998 г. <1> рейтинговое  голосование представляет собой  ряд последовательных количественных голосований по каждому вопросу, в которых может принять участие  каждый депутат. При этом предъявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражении по каждому  голосованию производится только после  окончания голосования по всем вопросам. Если по итогам рейтингового голосования  несколько законопроектов набрали  достаточное для их принятия число  голосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший  наибольшее число голосов. Если по итогам голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на окончательное  голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в  первом чтении, если при окончательном  голосовании за него проголосовали  более половины общего числа депутатов. Результат голосования оформляется  постановлением Государственной Думы.

При принятии законопроекта  в первом чтении Государственная  Дума устанавливает срок представления  поправок, который, как правило, не может  быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов - менее 30 дней.

В случае принятия законопроекта  в первом чтении и при наличии  правовой и лингвистической экспертиз  председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений.

Все субъекты права законодательной  инициативы вправе вносить поправки к законопроекту, принятому в  первом чтении. Ответственный комитет  изучает, обобщает эти поправки, проводит их независимую экспертизу. Автор  поправок имеет право уточнять их при обсуждении в ответственном  комитете.

При изменении названия законопроекта  он вносится на рассмотрение палаты с  новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках. Все поправки группируются по статьям законопроекта и рассматриваются на заседании ответственного комитета. При согласии последнего с поправками он может включить их в текст и рекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок. Правовое управление Аппарата Государственной Думы проводит постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и готовит заключение. Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка.

На основании ст. 122 Регламента ГД ответственный комитет направляет в Совет

Государственной Думы для  последующего рассмотрения в палате следующие документы:

• проект постановления по законопроекту;
• таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к принятию;
• таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к отклонению;
• таблицу поправок, по которым комитетом не было принято решений;
• текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию;
• заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект.

Далее законопроект вместе с указанными материалами до его  рассмотрения во втором чтении рассылается  Президенту и Правительству России, в Совет Федерации, субъекту права  законодательной инициативы, внесшему данный законопроект, и депутатам  Государственной Думы. Необходимо отметить, что ответственный комитет представляет законопроект на рассмотрение Государственной  Думы во втором чтении в течение  четырех месяцев со дня принятия в первом чтении (если палата не установит  иной срок).

Второе чтение.

Статья 123 Регламента ГД определяет, что второе чтение начинается с доклада  представителя ответственного комитета об итогах рассмотрения законопроекта  и о рассмотрении поступивших  поправок. Затем выступают полномочный  представитель Президента в Государственной  Думе, представители субъекта, внесшего законопроект, и полномочный представитель  Правительства в Государственной  Думе. Если возражений против поправок, рекомендуемых для внесения в  текст, не имеется, они принимаются  в целом. Если при обсуждении в  палате возникают возражения против каких-либо поправок, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, против которых  нет возражений, а затем отдельно каждую поправку, по которым высказаны  возражения. Поправки к проекту федерального закона принимаются большинством голосов  от общего числа депутатов, а поправки к проекту федерального конституционного закона - не менее чем двумя третями  голосов от общего числа депутатов.