Можно считать незаслуженным
забвение в конституционно-правовой
практике России принятия Основ
законодательства. По форме и
содержанию Основы законодательства,
закрепляющие общие принципы
и цели правового регулирования,
нормы прямого действия и рекомендательные
нормы для субъектов Федерации,
в наибольшей мере соответствуют
целям конкретизации закрепленного
в Конституции РФ разграничения
предметов ведения и полномочий
между Федерацией и субъектами.
Наконец, возможно изменить организационную
модель регулирования общественных
отношений в сферах совместного
ведения Федерации и ее субъектов.
Субъекты должны иметь право
не просто участвовать в подготовке
федеральных законов по вопросам
совместною ведения, но и отстаивать
в процессе законотворчества
свои интересы. Например, следовало
бы предусмотреть обязательное
направление Государственной Думой
проектов Федеральных законов
в сфере совместного ведения
не просто для сведения органов
власти субъектов Федерации, а
на заключение, которое не может
быть проигнорировано. В результате
неизбежно возникнет механизм
рассмотрения законопредложений
субъектов Федерации, согласования,
принятия либо мотивированного
их отклонения.
Возможность
федерального вмешательства
в дела субъектов.
В федеративных государствах
обычно предусматриваются конституционные
основания для вмешательства
федеральной власти в права
субъектов Федерации. В Конституции
же РФ отсутствуют нормы, прямо
устанавливающие основания для
федерального вмешательства в
права субъектов Федерации. Указаны
только общие основания, открывающие
возможность такого вмешательства
.
Конкретными инструментами, способствующими
исправлению нарушений конституционных
норм субъектами Федерации, являются
согласительные процедуры для
разрешения разногласий между
федеральными органами государственной
власти и органами государственной
власти субъектов Федерации, право
Президента приостанавливать действия
актов исполнительной власти, противоречащих
Конституции России, а также его
право на введение чрезвычайного
или военного положения на
всей или части территории
Российской Федерации.
Однако, как показала практика: события
в Чечне 1991-1997 гг., проведение референдума
1992 г. в Татарстане вопреки
решению Конституционного Суда
России, непроведение выборов губернатора
Тюменской области в Ямало-Ненецком
округе, несмотря на Указ Президента
и т.д., и т.п., этих инструментов
явно недостаточно. В этой связи
необходимо внимательно присмотреться
к опыту других федеративных
государств: существует институт
президентского правления, финансовое
воздействие, применение полицейских
сил, отстранение местного правительства,
роспуск местного парламента, назначение
федерального комиссара с общими
или специальными полномочиями
и принятие федеральными властями
временной опеки над властями
субъекта (кроме судебных органов).
Возможно также обращение в
Федеральный Конституционный Суд.
Очевидно,
что в Конституции России после
тщательного обсуждения должны
быть закреплены соответствующие институты
федерального воздействия.
Реализация предложенных мер
по законодательному обеспечению
принципа равноправия субъектов
РФ в соответствии с той
моделью федеративного устройства,
которая заложена в Конституции
РФ, будет способствовать, как представляется,
стабилизации федеративных отношений
в России. В то же время вряд
ли следует рассматривать конституционную
модель как окончательное решение
вопроса о ее федеративном
устройстве. Думается, что предметом
размышления политиков и ученых
станет в дальнейшем совершенствование
не только федеративных отношений,
но и самой структуры России
как Федерации. Интеграция субъектов
РФ, развитие между ними политических
и экономических связей могут
создать объективные условия
для укрупнения субъектов РФ
и формирования Федерации с
однородным составом субъектов
(к примеру, равноправных республик).
В этом направлении эволюция
правового статуса краев, областей
уже не будет рассматриваться
как особое явление, принципиально
отличающееся от эволюционных
изменений правового статуса
других субъектов РФ. Возможности
в развитии этой тенденции,
ее перспективы с точки зрения
создания стабильного и эффективного
федеративного государства должны
стать, полагаю, одним из ключевых
направлений научных исследований
по проблемам федеративного устройства
России.
Наличие
органов государственной
власти субъекта Федерации.
Федеративный характер Российского
государства предполагает, что государственную
власть в нем осуществляют
как федеральные органы, так и
органы субъектов Федерации. Создание
механизма власти в субъекте
РФ требует закрепления, как
в Конституции РФ, так и в
конституциях (уставах) субъектов
РФ. Естественно, что наиболее
важные, общефедеральные основы
организации государственной власти
в субъекте Федерации закреплены
в Конституции РФ, а соответствующие
им конкретные системы органов
власти в конституциях (уставах)
субъектов Федерации.
Общефедеральные основы. Конституция
РФ (ч.2 ст.11) устанавливает, что государственную
власть в субъекте РФ осуществляют
образуемые им органы государственной
власти. Системный подход к положениям
ч.2 ст.11 позволяет видеть, что законодатель
не указывает субъекту РФ, как
должны именоваться образуемые
ими органы государственной власти,
так как они образуются субъектом
РФ самостоятельно, но поскольку
положение об органах государственной
власти в субъекте РФ следует
в Конституции РФ сразу же
после перечисления (в ч.1 ст.11) федеральных
органов государственной власти,
то это означает, что схема
основных органов субъекта Федерации
и их взаимоотношений должна
соответствовать федеральной, то
есть включать органы, аналогичные
Президенту, Федеральному Собранию
и Правительству на федеральном
уровне.
Положения ч.2 ст.11 связаны и со
ст.10 Конституции РФ, которая закрепляет
принципы разделения властей
в Российской Федерации. Следовательно,
государственная власть в субъекте
РФ должна строиться на разделении законодательной,
исполнительной и судебной властей, а
также на основе самостоятельности этих
органов.
Чтобы система органов государственной
власти субъекта РФ находилась
в единстве с системой органов
государственной власти всей
Федерации, она должна отвечать
и другим основам конституционного
строя, а именно, соответствовать
республиканской форме правления,
принципам правового, социального
и светского государства. Следовательно,
ни один субъект РФ не вправе
создавать систему государственной
власти на основе каких-либо
религиозных догматов, монархической
власти и т.п.
Конституции и уставы закрепляют
в качестве основ конституционного
строя систему органов государственной
власти, в число которых входят
президент республики (глава государства,
глава республики) или губернатор
(глава администрации) других
субъектов РФ (в некоторых республиках
единоличного главы государства
нет), законодательный (представительный)
орган (с разными названиями),
правительство (кабинет, администрация)
и судебные органы.
Органы
законодательной (представительной)
власти.
Законодательные (представительные)
органы в субъекте РФ олицетворяют
народное представительство и
осуществляют, главным образом, законодательные
функции, принимая конституции
(уставы), законы и другие правовые
акты, утверждая бюджет.
Наиболее распространенными общеупотребительными
наименованиями представительных
органов республик являются: Государственный
Совет, Государственное Собрание,
Народное Собрание, Законодательное
Собрание, Парламент. Некоторые республики
именуют свои представительные
органы с учетом национальной
терминологии (Народный Хурал в
Бурятии и Калмыкии, Верховный
Хурал - Парламент в Тыве, Народное
Собрание-Халньа Гулам - Парламент
в Ингушетии и др.). Конституции
закрепляют их как высшие законодательные
и представительные органы государственной
власти, а решения этих органов
иногда наделяются высшей юридической
силой на территории республики
(Калмыкия и др.) несмотря на
то, что основы конституционного
строя провозглашают верховенство
Конституции РФ на всей территории
страны.
Представительный орган в республике
избирается на основе всеобщего
равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании.
Депутатом, как правило, может
быть избран гражданин республики,
достигший 21 года, имеющий право
участвовать в выборах и проживающий
в республике определенное количество
лет. Сроки полномочий парламента
колеблются в пределах 4-5 лет.
Порядок избрания в законодательный
орган иногда отклоняется от
положений, установленных федеральными
законами, что не раз становилось
предметом рассмотрения в Конституционном
Суде (о проверке конституционности
Закона Чувашской Республики
от 26.08.94 г. "О выборах депутатов
Государственного Совета", о проверке
положений Закона Республики
Башкортостан от 13.10.94 г. "О выборах
депутатов Государственного Собрания").
Представительные органы республик
являются преимущественно однопалатными.
Двухпалатные парламенты существуют
в Башкортостане (Палата Представителей
и Законодательная Палата), в Карелии
(Палата Республики и Палата
Представителей), в Кабардино-Балкарии
(Совет Республики и Совет Представителей),
в Республике Саха (Якутия) (Палата
Республики и Палата Представителей).
Смысл разделения парламента
в этих республиках на две
палаты сводится к распределению
полномочий между ними по принципу
"Сенат - нижняя палата", причем
верхняя палата работает на
непостоянной основе, в вторая - на
постоянной.
Структура некоторых парламентов
отличается необычностью. Так, в
Татарстане в структуре Верховного
Совета существует постоянно
действующее Законодательное Собрание,
имеющее законодательные и контрольные
функции. В Республике Тыва
представительная система состоит
из Верховного Хурала и Великого
Хурала, причем первый выполняет обычные
парламентские функции, а второй обладает
исключительным правом вносить изменения
и дополнения в Конституцию Республики.
Численный состав парламентов
определяется конституциями и
законами республик, а, следовательно,
определяется на основе норм
представительства, соответствующих
размеру территории и численности
населения каждой республики. В
результате парламент Ингушетии
состоит из 27 депутатов, а парламент
Татарстана - из 250 депутатов. Работа
парламентов строится в соответствии
с регламентами, на основе проведения
сессий, число которых обуславливается
необходимостью, но обычно не
реже двух раз в год. Руководящие
органы представительных органов
республик включают председателя
и его заместителя, избираемых
парламентом или палатой, и
некоторых других лиц (в Республике
Саха (Якутия), например, избирается
постоянный секретарь палаты). В
некоторых республиках избирается
президиум парламента, который включает
председателя, его заместителя и
председателей комитетов парламента.
Из числа депутатов образуются
постоянные комитеты (комиссии), которые
рассматривают законопроекты, осуществляют
контроль за исполнением законов
и других решений парламента.
Депутаты входят также в разного
рода ревизионные, мандатные и
иные специальные комиссии. В
Дагестане парламентом образуется
счетная палата, функцией которой
является контроль за исполнением
бюджета.