Пределы антимонопольного правоприменения

В ходе дебатов по поводу антитрестовского закона сенатор Шерман высказался особенно откровенно, обвинив тресты в том, что они «разрушали систему тарифов; препятствовали политике государства по защите… американских отраслей путем взимания пошлин на импортируемые товары».

Это довольно странное заявление от автора «Хартии вольностей свободного предпринимательства». Однако увеличение выпуска и снижение цен в этих все более эффективных отраслях очевидным образом рассеивало монопольные прибыли, которые ранее порождались тарифами. Это работало против целей защищаемых отраслей и их сторонников в законодательных органах, включая сенатора Шермана.

Еще более изобличительным является тот факт, что всего три месяца спустя после принятия закона Шермана сенатор Шерман как председатель сенатского Комитета по финансам поддержал проект закона, известный как «Билль о тарифах для жертвователей на избирательные кампании», согласно которому ставки тарифов резко повышались. 1 октября 1890 года газета New York Times сообщала: «Закон… поступает президенту на подпись, которая будет спешно на нем поставлена, и привилегированные u производители, многие из которых… добились установления [тарифных] ставок, относящихся к их продукции, начнут пользоваться выгодами от этого закона».

Также New York Times сообщала, что «речь г-на Шермана в понедельник [29 сентября 1890 года] не стоит пропускать, потому что это речь-признание». По-видимому, сенатор Шерман отозвал свою речь из стенограммы заседания для «доработки», но репортер добыл копию исходной речи без сокращений. New York Times пишет: «Мы привлекаем внимание к тем местам [в речи Шермана], которые относятся к объединениям защищенных производителей, созданным с целью в полной мере воспользоваться преимуществами высоких таможенных пошлин путем взимания с потребителей цен, установленных путем соглашения между производителями, после подавления конкуренции… Г-н Шерман завершил свою речь предупреждениями и советами тем, кто выигрывает от нового тарифа. Он был достаточно откровенен, чтобы указать, что совсем не уверен в результатах закона. Главным препятствием на пути к его успеху, сказал Шерман, является то, допустят или нет производители в стране свободную конкуренцию на американском рынке. Есть опасность, что те, кто выигрывает от закона, объединятся и обманом лишат людей выгод от него. Теперь им дается разумная и достаточная защита, и если они устоят перед сопровождающим концентрацию капитала искушением сговориться и поднять цены, они могут рассчитывать на период большого процветания… В заключение сенатор выразил надежду, что производители откроют двери справедливой конкуренции и отдадут людям выгоды от нее… Он также выразил надежду, что производители согласятся конкурировать друг с другом и откажутся от поддержания высоких цен, добиться которых так легко».

Конечно, для сенатора Шермана было абсурдом говорить, что протекционистский тариф на самом деле поможет потребителям, если только производители воздержатся от повышения цен. Весь смысл тарифной защиты — в том, чтобы позволить внутренним производителям повышать цены или по крайней мере избежать их понижения. Такое лицемерие заставило New York Times отказаться от поддержки антитрестовского законодательства. Газета заключает: «Так называемый Антитрестовский закон был принят, чтобы обмануть людей и очистить путь для принятия этого… закона, связанного с тарифами. Он был создан для того, чтобы партийные органы могли сказать оппонентам тарифов и защищенных объединений: „Смотрите! Мы атаковали Тресты. Республиканская партия — враг любых подобных объединений“. А теперь его автор может только «надеяться», что объединения распадутся добровольно». Тем самым, судя по всему, закон Шермана был принят, чтобы помочь отвлечь общественное внимание от процесса монополизации путем тарифной защиты.

Закон Шермана завоевал голоса законодателей и привлек пожертвования от фермеров и мелких предпринимателей, считавших, что антитрестовское законодательство защитит их от более эффективных конкурентов, а билль о тарифах поддержали все американские производители, крупные и мелкие. То есть в политическом смысле закон Шермана был весьма успешным. Сам Конгресс, по-видимому, стал одной из главных групп влияния, которые выиграли от его принятия.

5. Экономисты и возникновение  антимонопольного регулирования

Хотя сегодня большинство экономистов отдают предпочтение более жесткому антимонопольному регулированию, с 1 880-х и вплоть до 1920-х годов экономисты-профессионалы почти единодушно выступали против него. Исследуя профессиональные журналы по общественным наукам, а также статьи и книги, написанные экономистами до 1890 года, Сэнфорд Гордон пришел к следующему выводу: «Значительное большинство экономистов соглашалось с тем, что массового возникновения объединений следовало ожидать, что высокие постоянные издержки делали крупные предприятия экономичными, что конкуренция в этих новых условиях часто была беспощадной, что естественным следствием этого были соглашения между производителями и что стабильность цен приносила обществу больше выгод, чем вреда. Они отвергали u идею о том, что конкуренция снижалась, или не показывали страха перед ее снижением».

Джордж Стиглер также отмечает первоначальное неодобрение антимонопольного регулирования экономистами: «Слишком долгое время исследователи истории антимонопольной политики были по меньшей мере слегка озадачены прохладой, с которой американские экономисты встретили закон Шермана. Разве не был XIX век периодом, когда благоприятные эффекты конкуренции превозносились выше всего? Разве не должны были экономисты-профессионалы похвалить Конгресс, стремящийся воплотить в реальном законе положения из учебников?» Стиглер предложил три возможных объяснения. Во- первых, экономисты не оценили значение скрытых сговоров. Во-вторых, они слишком рассчитывали на другие формы регулирования в качестве средств борьбы с монополиями. В-третьих, они недооценили доходы, которые можно получить в качестве консультантов по антимонопольным вопросам. Эти объяснения допустимы, но для перемены отношения экономистов к антимонопольному регулированию могла быть еще более весомая причина. В конце XIX века большинство экономистов считало конкуренцию динамическим процессом соперничества, аналогично теории конкуренции, воплощенной в трудах Адама Смита и сегодняшних экономистов австрийской школы. Соответственно, они были склонны рассматривать слияния как естественное следствие конкурентной борьбы, а не что-то, куда необходимо вмешиваться с помощью антимонопольного законодательства. Хотя в конце XIX века некоторые отрасли становились более концентрированными, конкуренция по-прежнему оставалась не менее интенсивной, чем раньше, как доказывает быстрый рост объема выпуска и снижение цен. Тем самым, экономисты того времени не видели оснований вмешиваться в рыночные процессы с помощью антимонопольного регулирования.

Начиная с 1 920-х годов экономисты-математики разработали так называемую модель совершенной конкуренции, заменившую прежнюю теорию. Вместо соперничества и предпринимательства конкуренция для экономистов стала означать равенство цены предельным издержкам. Самое главное, что согласно этой модели в «неконцентрированных отраслях» должно быть «много» фирм. Как только конкуренцию начали определять в терминах структуры рынка, экономисты стали все больше и больше подпадать под очарование антимонопольного регулирования как способа заставить мир бизнеса соответствовать их теории конкуренции, по общему признанию — нереалистичной. Экономист Пол Макнолти замечает: «Две эти концепции [конкуренции] не просто различны, они фундаментально несовместимы. С экономистами- математиками конкуренция стала означать гипотетически реализуемую ситуацию, в которой деловое соперничество исключается по определению».

Фридрих Хайек сделал еще более сильное утверждение: «То, что обсуждает теория совершенной конкуренции, едва ли может вообще претендовать на то, чтобы называться «конкуренцией»… ее выводы малопригодны для использования в качестве руководства при выработке политики». Более того, писал Хайек, «если бы состояние дел, предполагаемое теорией совершенной конкуренции, когда-либо существовало, то оно не только лишило бы все действия, описываемые глаголом „конкурировать“, их масштаба, но и сделало бы их практически невозможными». Например, реклама, дифференциация продукции, ценовая конкуренция — все это по определению исключается из состояния «совершенной» конкуренции, которое, по Хайеку, «на деле означает полное отсутствие какой-либо конкурентной деятельности». Экономисты, использующие структуру рынка для измерения конкуренции, вероятно, благосклонно относятся к антимонопольному регулированию. Более тридцати лет назад Стиглер утверждал: «Одно из допущений совершенной конкуренции — это наличие закона Шермана»^[4]. Однако для экономистов XIX в. антитрестовский закон был несовместим с конкуренцией и свободным предпринимательством. Модель совершенной конкуренции и вытекающая из нее парадигма теории отраслевых рынков «структура—поведение— результат» направили экономистов на неверный путь, по крайней мере в области антимонопольной политики.

6. Значение истоков антимонопольного  регулирования

Вся философская или идеологическая защита государственного регулирования строится на идее о том, что свободные рынки подвержены «несовершенствам », или «провалам», таким как так называемая «монополия свободного рынка». Предполагается, что государственное регулирование развивалось в конце XIX и начале XX века как благонамеренный, соответствующий общественным интересам ответ на множащиеся «провалы» рынка. Однако исследования в области экономики общественного выбора, экономики прав собственности и «новой экономической истории» начинают ставить под большое сомнение такую стандартную трактовку происхождения государственного регулирования.

Как это бывает и в других сферах, история происхождения антимонопольного регулирования, конечно, была искажена. Экономика 1880-х годов становилась все более конкурентной. Объем выпуска в якобы монополизированных отраслях быстро возрастал, а цены снижались. Антитрестовское регулирование было ответом государства политически влиятельным фермерам и мелким предпринимателям, которые выступали против экономических изменений и добивались принятия протекционистского законодательства. Даже члены Конгресса признавали, что тресты приводили к снижению цен. Таким образом, подтверждений тому, что «намерением законодателя» применительно к закону Шермана была защита потребителей, немного. Факты показывают, что намерением было защитить политически влиятельные группы производителей за счет потребителей.

Этот факт подчеркивает другую причину изучать истоки антимонопольного регулирования. Правовая философия Роберта Борка, которой придерживаются и многие другие юристы-ученые и практики, заключается в том, что суды не должны быть «активистами» в создании новых «прав» или законов с помощью своих решений. Борк считает, что вместо этого суды должны подчиняться законодателю и стремиться выносить свои вердикты в соответствии с его стремлениями^[5].

Если закон Шермана был протекционистским и если суды придерживаются философии Борка, то борьба с конкуренцией с помощью антимонопольного законодательства является абсолютно приемлемой и даже желательной. Напротив, правовая философия, которая выделяет роль государства в защите частной собственности и индивидуальных свобод, подтолкнула бы суды к тому, чтобы отвергнуть такое законодательство как антиконституционное. Помимо всего прочего, антимонопольное регулирование отменяет свободу контрактов. Поэтому Джордж Стиглер был неправ, утверждая, что закон Шермана — это «закон в интересах общества», подобно исполнению контрактов.

Антимонопольное регулирование сопровождается колоссальными, неизмеримыми общественными издержками. Алан Гринспен описал создаваемую им обстановку так: она «напоминает Страну чудес: все вроде бы есть, и в то же время не есть. Это мир, в котором конкуренцию превозносят как базовую аксиому и руководящий принцип, но «слишком большую» конкуренцию порицают за «безжалостность». Это мир, в котором действия, направленные на ограничение конкуренции, считаются преступлением, если их предпринимают бизнесмены, и восхваляются за «просвещенность», если их инициирует государство. Это мир, в котором закон столь неоднозначен, что бизнесмены никоим образом не могут узнать, будет ли то или иное действие объявлено незаконным, до того, как услышат вердикт судьи — постфактум» ^[6]. Не зная в точности, что такое настоящая законная конкуренция, бизнесмены стараются избегать шагов, направленных на повышение эффективности. Но как показывает история антимонопольного регулирования, такая неопределенность идеальна для политических демагогов, способных проводить экономически вредную, но политически выгодную политику, такую как протекционизм, а затем использовать антимонопольные законы в качестве основания обвинять частный сектор в экономических проблемах, созданных политической системой.