Джерела конституційного права

Що ж таке місцеве самоврядування, як його розумі­ти передусім з теоретичної, концептуальної точки зору?

Принцип місцевого самоврядування є однією з най­важливіших ознак будь-якої демократичної держави. У кожній державі, залежно від особливостей її устроют іс­торичних, національних, географічних та інших особли­востей, місцеве самоврядування має специфічну форму.

Зокрема, Велика Британія—уславилася як бать-ківщина такого управління на місцях, головною особ­ливістю якого є самостійність громад та більш значних спільнот людей,  що історично склалися, у вирішенні місцевих справ у межах законів, але без втручання цен­тральної адміністрації та її чиновників на місцях. Із се­редини XIX ст. місцеве управління такого типу за ініціативою прусського юриста Рудольфа Гнейста стало йменуватися "місцевим самоврядуванням".

Цим шляхом йдуть також США, Канада, Австралія, Нова Зеландія та деякі інші країни. У спеціальній літе­ратурі той тип місцевого самоврядування, що склався у Великій Британії та згаданих країнах, прийнято ймену-вати англосаксонським, або класичним, типом самовряду­вання.

Свої особливості має самоврядування у Франції, Іта­лії та деяких інших європейських країнах. Його харак­терною ознакою є високий ступінь централізації дер­жавної виконавчої влади, з огляду на що поряд із місцевим самоврядуванням на місцях створюються та діють урядові периферійні структури — префектури, комісаріати, однією з найважливіших функцій яких є здшснення так званої адміністративної опіки відносно самоврядування, його органів та посадових осіб. Цей тип місцевого самоврядування має назву французького, або континентального.

Ось чому загальне поняття місцевого самоврядуван­ня, як про це свого часу зазначав відомий західний дер-жавознавець українського походження Юрій Панейко, можна осягнути лише шляхом індукції, емпірично уза­гальнюючи усталені правові форми самоврядування в окремих державах1.

Сьогодні, коли колективна думка про місцеве само­врядування більш-менш сформувалася та знайшла вті* лення у Всесвітній Декларації і Європейській Хартії про місцеве самоврядування2, його суть зводиться до гаран­тованого державою права територіальних спільнот гро­мадян (комун, общин, муніципалітетів, територіальних колективів, громад — у різних країнах вони називаються по-різному) та тих органів, які вони обирають, вирі­шувати самостійно, під свою відповідальність питання

місцевого значення, діючи в межах конституції і законів відповідної держави.

Суть місцевого самоврядування можна зрозуміти, лише розібравшись у тих дискусіях, які ведуться навколо питання про природу первинного суб'єкта місцевого са­моврядування — територіальної громади, а також про характер влади, яку вона здійснює безпосередньо та че­рез органи місцевого самоврядування.

Наука про місцеве самоврядування, як зазначається у спеціальній літературі, починалася зі спроби відповісти на запитання: чи здійснює територіальна громада та її органи окрему, відмінну від державної, владу, чи вони виконують функції й повноваження органів держави?

Оскільки однозначної відповіді на це непросте запи­тання немає, то продовжують існувати та впливати на практику державотворення, у тому числі в Україні, дві основні теорії місцевого самоврядування: державницька і громадівська.

В основі державницької теорії лежить ідея децент­ралізації частини державної виконавчої влади, її дево-люції на рівень територіальних спільнот громадян (гро­мад, комун, територіальних колективів) та тих органів, які вони обирають. Тому прихильники цієї теорії висту­пають лише за певну правову, організаційну та фінансову автономію місцевого самоврядування і його органів відносно центральних та місцевих органів дер­жавної влади, але не самої цієї влади. Вони розглядають самоврядування як засіб здшснення державних функцій за допомогою недержавних за своєю суттю суб'єктів (місцевого населення та його органів).

При такому підході до розуміння природи місцевого самоврядування останнє, на думку прихильників цієї теорії, органічно вписується в механізм народовладдя, оскільки його коріння — у тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), обсяг же пов­новажень — у законі, де, як відомо, віддзеркалюється державна воля всього народу. Органи місцевого само­врядування при цьому мають діяти за принципом: "До­зволено лише те, що передбачено законом".

Місцеве самоврядування, за такого підходу до його ро­зуміння, можливе не тільки на рівні територіальних громад (комун), а й на рівні регіонів, зокрема районів, областей, оскільки держава може визнавати їх теж місцевими колек­тивами, тобто первинними суб'єктами місцевого самовря­дування. Місцевими колективами, — зазначається, наприк­лад, у ст. 72 Конституції Франції, — є комуни, департамен­ти, заморські території, які вільно управляються виборними радами в умовах, визначених законом.

Державницька теорія місцевого самоврядування най­більш поширена в Європі. Вона започаткована, на наш погляд, у магдебурзькому праві (магдебурзька грамота, яка надавалася королем тому чи іншому місту, була кла­сичним актом децентралізації суверенної влади середньо­вічної держави на рівень цього міста, його терито­ріальної громади) та втілена в Європейській Хартії про місцеве самоврядування. Під місцевим самоврядуван­ням, зазначається там, розуміється право і реальна здат­ність територіальних колективів регулювати значну час­тину публічних справ та керувати нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення (п. 1 ст. З)1.

Прихильники громадівської теорії місцевого самовря­дування розглядають його первинні суб'єкти — грома­ди—як самостійне джерело такої публічної влади, яка належить не державі, а є самостійною, так званою "муніципальною".

Якщо послідовно дотримуватися основних посту­латів цієї теорії, то можна дійти таких висновків: у су­часних умовах, зокрема в Україні, місцеве самовряду­вання можливе лише на рівні населених пунктів, бо тільки там, на думку прихильників громадівської теорії, ще збереглися умови для відтворення громад. Щодо інших рівнів адміністративно-територіального поділу держави (наприклад, районів, областей), то там місцеве самоврядування можливе лише у формі добровільних об'єднань територіальних громад сіл, селищ і міст — асоціацій; місцеве самоврядування, його органи мають вирішувати питання лише місцевого значення (що ви­пливають із колективних потреб відповідної громади), а здійснення повноважень державної влади має по­кладатися на місцеві органи державної виконавчої вла­ди; право на самоврядування є природним і невід'єм­ним від самої громади, а тому держава лише його ви­знає та гарантує; при вирішенні питань місцевого зна­чення органи місцевого самоврядування мають діяти за принципом: "Дозволено все, що не заборонено законом".

Громадівська теорія місцевого самоврядування за­початкована практикою державотворення Сполучених Штатів Америки. Давно відомо, що ця держава починалася з самоврядних громад переселенців-колоністів, які згодом об'єднались у державні утворення — штати, а ці останні — у федерацію — Сполучені Штати Америки1.

Певною модифікацією громадівської і державницької теорій місцевого самоврядування є теорія муніципального дуалізму2. Згідно з цією теорією, органи місцевого само­врядування незалежні від держави лише в суто гро-мадівських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що вико­нують її функції і повноваження. Відповідно до цього й ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані "власні" і "делеговані".

Якщо при вирішенні власних справ, на думку при­хильників цієї теорії, органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно й самостійно від державних ор­ганів, дотримуючись лише закону, то вирішення "деле­гованих" — під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.

Поєднання в особі органів місцевого самоврядуван­ня функцій місцевого самоврядування з функціями дер­жавного керівництва на місцях, визначення їх як органів із "подвійною" чи "двоєдиною" політико-правовою при­родою, або теорія муніципального дуалізму, досить по­ширена у світовій літературі, хоча дуже вразлива в нау­ковому відношенні.

Існування в системі місцевого самоврядування су­б'єктів із подвійною природою суперечило б, по-перше, принципові поділу влади, який є основною ознакою правової держави. По-друге, це суперечило б також і теорії цілісних соціальних систем, яка є одним із най­більш перспективних напрямів у сучасній філософській науці. Адже не може один і той самий соціальний еле­мент одночасно належати двом різним системам: тери­торіальним громадам чи іншим територіальним спіль­нотам і державі, системі органів місцевого самовряду­вання і державному апаратові. Досвід свідчить, що рано чи пізно він повністю буде підпорядкований лише одній з таких систем.

Саме така доля спіткала в минулому місцеві ради, які були конституйовані як органи єдиної державної влади у межах відповідних адміністративно-територі­альних одиниць і розглядалися в теорії державного бу­дівництва колишніх радянських часів, з одного боку, як органічна частка, елемент цієї влади, провідник її рі­шень на місцях, а з іншого — як органи місцевого насе­лення, покликані вирішувати всі питання місцевого зна­чення, тобто виконувати функції місцевого самовряду­вання. Фактично ж місцеві ради діяли завжди як органи єдиної державної влади і перетворилися на додаток до адміністративно-командної системи, "безпосередніх про­відників політики партії та уряду на місцях", як прийня­то було писати того часу.

Не менш вразливою в науковому та практичному відношенні є й громадівська теорія місцевого самовря­дування. По-перше, вона досить архаїчна. Практичний матеріал до неї виник не тільки в Америці, а й у Європі, зокрема, в процесі буржуазних революцій, ідеологи яких права територіальних громад, як і право окремої особи, визнавали природними та невід'ємними. 1 хоча згодом ця ідея не отримала поширення та стала суперечити теорії суверенітету народу як єдиного джерела державної влади, все-таки виникла наука про четверту владу в державі, яка не належить державі',

По-друге, ніде в світі місцеве самоврядування в тому вигляді, як воно уявляється прихильникам громадівської теорії, не існує, бо його соціальна основа — громада з її звичаєвим (природним) правом та становими, корпора­тивними інтересами (саме такою вона була в середні віки в Європі) давно зникла, а якщо й де збереглась, то тільки на рівні невеликих поселень сільського типу, до того ж у тих країнах, де ще живі традиції і звичаї мину­лих епох.

По-третє, прихильники громадівської теорії місце­вого самоврядування, хочуть вони того чи ні, але кон­цептуально виправдовують ті прояви місцевого егоїзму, які ще мають місце в житті кожної країни і нашої зок­рема, особливо ж у періоди політичної та економічної нестабільності. Адже наявність так званих "природних і невід'ємних прав" свідчить не стільки про автономію, скільки про певний "суверенітет" територіальної грома­ди та її органів. А це вже небезпечно для цілісності дер­жави.

Отже, за сучасних умов тільки державницька теорія місцевого самоврядування є більш життєвою та прий­нятною для України, її державного будівництва.

Наведемо коротко найхарактерніші доводи прихиль­ників цієї теорії.

Самоврядування, вважав ще О. Ященко, є формою здійснення державних функцій за допомогою тією чи іншою мірою незалежних від держави осіб та установ. Воно є там, де місцеві справи вирішуються не представ­никами центрального уряду, а особами, обраними від місцевого населення1.

Розщеплення самоврядування та урядового управлін­ня на два незалежні один від одного, зі своїм власним життям, організми, зазначав В. П. Безобразов, -» "по-рождает самьіе зльїе политические недуги" і рано чи піз­но призводить до руйнування або самоврядування, або держави, бо "первое не может сделаться во втором ... государством в государстве". У державі, розвиває далі цю думку В. П. Безобразов, за винятком, може, епохи анархії та революції, неможлива якась "власть общественная принудительная, вне общей системн государст-венной власти"1.

Звичайно, влада як одна з найважливіших функцій людського суспільства, суть якої виявляється в здатності формувати загальну волю і підкоряти їй усіх учасників суспільного життя, притаманна не тільки державі як політичній організації суспільства, а й кожному органі­зованому колективу людей, у тому числі місцевому са­моврядуванню. Проте держава та її органи опираються не тільки на власний авторитет, а й застосовують у ме­жах закону державний примус. Практика свідчить про те, що в силу специфіки своєї діяльності без цього не можуть обійтися й органи місцевого самоврядування. Отже, якщо припустити, що застосування примусу є їх­нім природним правом, то правий тоді В. П. Безобразов, що це ніщо інше, як держава в державі.

Державницьку теорію місцевого самоврядування нині визнає переважна більшість теоретиків як на Сході, так і на Заході. Так, відомий російський державознавець професор В. Г. Барабашев розглядає місцеве самовряду­вання як "державну владу особливого роду". Щодо не­державної природи місцевого самоврядування, то він назвав її міфом, який ми самі створили (мається на увазі практика державного будівництва сучасної Росії), взяв­ши за основу цю "застарілу західну теорію місцевого са­моврядування"2.

Не раз цитований нами Юрій Панейко вважає, що твердження про існування якихось первинних власних прав місцевих громад, незалежних від державного пра­вового порядку, "є витвором фантазії теоретиків при­родного права", бо теорію про природні права гро­мади не можна погодити з теорією суверенітету народу, який виявляється "в суверенності зверхньої державної влади"3.