Административная ответственность граждан

Вместе с тем, несмотря на то, что  КоАП РФ действует с 1 июля 2002 года, в  вопросах законодательного регулирования  административной ответственности  так и не решённым остался ряд  серьёзных проблем.

Одна из основных заключается в  отсутствии однозначного подхода к  разграничению компетенции Российской Федерации и её субъектов в области законодательства, устанавливающего административную ответственность. Отсутствие такого однозначного подхода на практике привело к тому, что п. 4 ст. 2 договора Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимного делегирования полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» осуществление правового регулирования административной ответственности отнесено исключительно к полномочиям органов государственной власти Республики Татарстан. Это, в принципе, противоречит Конституции Российской Федерации, но до настоящего времени остаётся юридическим фактом.

Учитывая положения ст. 72 Конституции  РФ, относящей административное законодательство к ведению Российской Федерации  и субъектов РФ, большинство авторов  полагают, что административная ответственность  должна устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ. Это мнение нашло своё отражение  в ст. 1.1 КоАП РФ.

При этом высказываются различные  точки зрения на возможные варианты системы законодательства об административных правонарушениях. Д.Н. Бахрах, например, высказывается о целесообразности существования на федеральном уровне помимо Кодекса РФ об административных правонарушениях, Таможенного и Налогового, содержащих нормы об административной ответственности за правонарушениях в этих сферах, а также – кодексов или кодифицированных законов об административных правонарушениях на уровне субъектов РФ.

В.В. Александров полагает, что такой  вариант ограничивает права субъектов  Федерации и не исключает возможности  противоречия некоторых законов  субъектов РФ федеральному Кодексу  об административных правонарушениях. Наиболее предпочтительной он считает  ситуацию, когда будут приняты  Основы законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, а в субъектах РФ – соответствующие кодексы.

Р.И. Тарнапольский допускает возможность как одного, так и другого вариантов решения проблемы. В любом случае, как указывают данные авторы, к ведению Российской Федерации следует отнести установление административной ответственности по вопросам, имеющим общефедеральное значение, а законодательные акты об административных правонарушениях субъектов РФ должны устанавливать ответственность за нарушение законов этих субъектов, обеспечивая охрану региональных регулятивных норм.

А.Ю. Якимов полагает, что законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях должно устанавливать  административную ответственность, во-первых, за нарушения федеральных законов  и правил, утверждаемых постановлениями  Правительства РФ, и, во-вторых, за правонарушения, имеющие повышенную общественную вредность, то есть за такие, которые посягают на здоровье, честь и достоинство  личности, собственность, общественный порядок. Установление административной ответственности за прочие проступки, по мнению А.Ю. Якимова, следует отнести  к компетенции субъектов Федерации.

Существует мнение, что в процессе реализации законодательства об административных правонарушениях органы местного самоуправления вправе принимать свои нормативные  акты, устанавливающие административную ответственность. При этом соответствующие  нормы должны детализировать порядок  применения административных санкций, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Однако, по мнению Б.В. Россинского, сторонники указанных точек зрения не учитывают того обстоятельства, что административная ответственность является одним из видов административного принуждения, о чём однозначно пишут и они сами, и многие другие авторы. Данное обстоятельство является азбучным положением теории административного права и сомнений ни у кого не вызывает. При этом административное принуждение всегда понимается как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение.

Властвующий «воздействует на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу подвластного, чтобы преобразовать  его волю, добиться подчинения». Некоторые виды принуждения могут быть направлены на личность или имущество субъекта. Очевидно, что применение мер административного принуждения вообще и административной ответственности в частности является ограничением прав и свобод субъектов, в отношении которых такие меры применяются.

По мнению Б.В. Россинского согласно ч. 3 ст. 55 Конституции России, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены лишь федеральным законом, представляется, что нормы законов субъектов РФ, устанавливающие административную ответственность граждан, не соответствуют положениям Конституции РФ. Между тем КоАП РФ с учётом отмеченных выше положений ст. 72 Конституции РФ допускает установление ответственности за совершение административных правонарушений законами субъектов Российской Федерации.

Б.В. Россинский считает, что ограничение прав и свобод граждан, связанное с применением мер административной ответственности, является особым случаем. Подобное ограничение помимо прочего всегда посягает на достоинство личности, а в ряде случаев и на её неприкосновенность. А это уже предусмотренные ст. 21 и 22 Конституции РФ основные права и свободы человека и гражданина, которые могут быть ограничены лишь федеральным законом.

Как же соотнести необходимость  установления норм об административных правонарушениях в рамках федерального закона с положениями ст. 72 Конституции  РФ, относящей административное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов? Так, например, С.Н.Братусь говорил, что «было бы правильно нормы, определяющие признаки для всех проступков и взысканий, равно как и нормы, определяющие составы различных видов проступков, отделить от норм административного права», которые регулируют отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства.

Указанную точку зрения поддерживает и А.П. Шергин, отмечающий, что отношения, которые возникают «по поводу совершения административных правонарушений – это отношения юридической  ответственности, которые без достаточных  оснований пытаются относить к управленческим. Сам характер этих отношений, содержание, метод реализации, правовые позиции субъектов свидетельствуют о самостоятельной группе деликтных отношений, составляющих в совокупности предмет административно-деликтного права». Такого же мнения придерживаются и другие авторы.

Будучи не столь категоричным и  относя административно-деликтные отношения к совокупности административных правоотношений, Ю.Н. Старилов тем не менее проводит чёткую грань между организационно управленческим правом и административно-деликтным правом.

Анализируя данную проблему, А.П. Шергин отмечает, что в соответствующем  положении ст. 72 Конституции произошла  подмена понятий: в административное законодательство было необоснованно включено законодательство об административной ответственности.

Указанная точка зрения А.П. Шергина, С.Н. Братуся и Б.В. Россинского представляется для автора наиболее аргументированной, поскольку, с одной стороны, позволяет в рамках действующей Конституции РФ разграничить полномочия по административно-правовому регулированию между Российской Федерацией и её субъектами, с другой стороны не допустить необоснованного ограничения прав и свобод личности законодательными актами субъектов Федерации.

Вместе с тем, по мнению автора, было бы целесообразным закрепить на федеральном уровне перечень административных нарушений, за которые субъекты Российской Федерации могли бы самостоятельно установить административную ответственность, а также закрепить перечень и  пределы административных наказаний, применяемых за их совершение.

Можно так же согласиться с предложением Б.В. Россинского устанавливать законами субъектов Российской Федерации административной ответственности лишь юридических и должностных лиц, что, во-первых, способствовало бы соблюдению требований ст. 55 Конституции РФ, а во-вторых - обеспечению конституционного разграничения предметов ведения и полномочий по предметам совместного ведения между Федерацией и субъектами, в частности, при разработке административного законодательства.

Подобный подход объясняется, прежде всего, тем, что среди проступков юридических лиц и их должностных  лиц, предусмотренных законодательством  об административных правонарушениях, значительное количество составляют правонарушения в следующих сферах: обеспечения  общественной безопасности, охраны природной  среды и обеспечения экологической  безопасности, природопользования, охраны памятников истории и культуры; а  также правонарушения: в промышленности, строительстве и энергетике, сельском хозяйстве, жилищно-коммунальных отношениях; ветеринарии и мелиорации земель, связи и информации, предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов; ряд других правонарушений, совершаемых юридическими лицами (и их должностными лицами) в процессе осуществления экономической, хозяйственной деятельности этих организаций.

Все эти вопросы находятся либо в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, либо в ведении Российской Федерации  и субъектов Федерации, либо в  ведении самих субъектов Федерации. Исходя из положений ст. 71 и 73 Конституции  РФ, помимо федеральных актов или  в дополнение к ним в субъектах  РФ принимается большое число  своих законов и правовых актов  управления, отражающих особенности и специфику различных регионов страны. Как следствие, в дополнение к нормам Кодекса РФ об административных правонарушениях в субъектах Федерации могут издаваться нормы, предусматривающие административную ответственность юридических лиц и должностных лиц за нарушения положений региональных актов. Это, безусловно, должно способствовать эффективному решению субъектами Федерации вопросов, отнесённых к предмету их собственного ведения и их полномочиям по предметам совместного ведения с Российской Федерацией.

Институт административной ответственности  юридических лиц в современных  условиях становится важным рычагом  государственного регулирования экономики. Особенностью этого института в  отличие от административной ответственности  физических лиц является не только его правоохранительная, но, главным  образом, фискальная направленность.

Установление административной ответственности  юридических лиц законами субъектов  Федерации в дополнение к нормам, содержащимся в федеральном Кодексе, направлено на совершенствование такого регулирования.

Анализ нормативных актов субъектов  Федерации об административных правонарушениях  свидетельствует, что исключение из них норм, устанавливающих ответственность  граждан, и сосредоточение их в федеральном  Кодексе не представляет большой  проблемы.

Можно также согласиться с точкой зрения А.Ю.Якимова в том, что высокая  законотворческая активность субъектов  Федерации по установлению административной ответственности является ярким  свидетельством несовершенства современной  федеральной административно-наказательной политики.

Думается, совершенствование этой политики (в частности, уточнение  компетенции Российской Федерации  и субъектов Федерации в области  установления административной ответственности) является насущной потребностью общества, которая обусловлена, в том числе, необходимостью обеспечения конституционных  прав и свобод граждан. Кодек РФ об административных правонарушениях  должен стать единственным актом, устанавливающим  административную ответственность  граждан, что в полной мере будет  соответствовать положениям Конституции  РФ относительно возможности ограничения  прав и свобод граждан только федеральным  законом.

Законами (кодексами) субъектов Федерации  должна устанавливаться лишь ответственность  юридических лиц и должностных  лиц за совершение тех административных правонарушений, которые имеют определённые особенности в отдельных регионах страны и не рассматриваются в  федеральном Кодексе.

Вступивший в силу с 1 июля 2002 года Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не оправдал надежд отдельных категорий участников налоговых правоотношений на отмену административной ответственности  за правонарушения в области финансов и сборов. Многие юристы считают, что  содержащееся в гл. 15 КоАП составы  административных правонарушений дублируют  составы налоговых правонарушений, ответственность за которые установлена  гл. 16 Налогового кодекса РФ. Между  тем, как отмечает А.Н. Ткач, при сопоставлении  положений гл. 15 КоАП РФ и гл. 16 НК РФ, элементов состава налогового и административного правонарушений можно прийти к выводу о конституционно-правовом соответствии одновременного применения двух видов юридической ответственности.

Объектом административного правонарушения в сфере налогов и сборов, как  правило, являются такие общественные отношения, правовое регулирование  которых осуществляется налоговым  законодательством, в частности  НК РФ. Это отношения по уплате налогов  и сборов, осуществлению налогового контроля, учёту налогоплательщиков. Вместе с тем, бланкетный характер норм КоАП РФ не позволяет чётко выделить собственный объект административного  правонарушения, при том что налоговые правонарушения и споры признаются некоторыми юристами и правоприменителями не самостоятельным видом правонарушения, а разновидностью административно-правового правонарушения (в таком качестве рассматривает налоговые споры Высший Арбитражный Суд РФ).