Международная организация
может быть представлена либо лицом,
снабженным соответствующими полномочиями,
либо ли- цом, которое в соответствии
с правилами органиации представляет
ее без необходимости предъявления
полномочий. Представители государств
при организации или при одном
из и органов могут без полномочий
принимать текст договора в этой
организации или органе (ст. 7 Венской
конвенции 1986 г.). Полномочия должны предъявляться
в начале переговоров. Участие в
заключении договора без полномочий
или их превы- шение не имеет юридического
значения, если соответствующие действия
не будут впоследствии подтверждены
государством или организацией. В
практике случаи подписания договора
без полномочий крайне редки. Это
же относится и к отказу от договора
на основе превышения полномочий представителем.
Одна из причин этого состоит в
том, что государству политически
затруднительно дезавуировать своего
представителя, превысившего полномочия
. К тому же последующее утверждение
договора в значительной мере снимает
проблему. Вопрос о полномочиях и
четком их оформлении приобретает особый
политический смысл в период, когда
правительство добивается международного
признания. Сегодня основное значение
приобрел вопрос о заключении договоров
в соответствии с конституционными
полномочиями. Известно немало случаев
вопиющего нарушения конституционной
компетенции при заключении договоров.
Но и в повседневной договорной практике
государств постоянно возникают
вопросы соответствия договоров
компетенции заключающих их орга-
нов . Расширение круга государственных
органов, вступающих в международные
договорные отношения, порождает все
новые проблемы. Показательна получившая
значительное развитие практика межведомственных
соглашений. Согласно ст. 2 Закона СССР
оо0 порядке заключения, исполнения
и денонсации международных договоров
СССР п, 1973 г., заключаемые ведомствами
соглашения относятся к категории
международных договоров СССР. В
постановлении Совета Министров СССР
от 28 августа 1080 г. о0 порядке заключения,
исполнения и денонсации международных
договоров СССР межведомственного характерап
говорится , что такие договоры подлежат
неукоснительному соблюдению Союзом ССР
в соответствии с нормами международного
права (п. 9). Поскольку межведомственное
соглашение является договором СССР, оно
должно выполняться всеми органами государства.
В данном случае мы имеем дело с явлением,
получившим значи- тельное распространение.
Его суть состоит в том, что с помощью договоров
органы государства расширяют свою компетенцию
Подобное положение не
очень согласуется с принципами
правового государства. Поэтому, во
всяком случае во внутреннем праве, статус
межведомственных соглашений должен отличаться
от статуса договоров более высокого
ранга. Если межведомственное соглашение
устанавливает иное правило, чем
то, которое содержится в законе,
то к нему не применяются нормы
советского законодательства, предписывающие
в таких случаях применять
правила договора. Правовое государство
- важнее условие эффективности международного
права, которое, в свою очередь, основано
на уважении правовых систем своих
субъектов. Международное право, как
и конституционное, исходит из того,
что лишь воля, сформированная и
выраженная в законном порядке, обязывает
государство. Это принципиальное положение
закреплено в праве договоров, которое
предусматривает право государства
ссылаться на нарушение его внутреннего
права, касающегося компетенции
заключать договоры, как на основание
недействительности его согласия при
условии, что нарушение было явным
и касалось нормы его внутреннего
права особо важного значения
(ст. 46 Венских конвенций ). Вопрос о
выходе органа за пределы своей компетенции
решается государством, которое он
представляет при заключении договора.
Другая сторона не вправе ставить
под сомнение компетенцию этого
органа, но может запросить разъяснение.
Подобные случаи известны практике СССР"
. Подписание договоров. Существуют три
вида подписания договора : два предварительных
(парафирование и подписания "ad
referendum" ), один - полное, или окончательное,
подписание. Парафированными могут
быть как договоры в целом, так
и согласованные в ходе переговоров
части. Частичное парафирование
означает, что представители окончательно
согласовали соответ- ствующие постановления
и не собираются к ним возвращаться.
Парафирование всего текста означает
установление его аутентичности (ст.
10 Венских конвенций). Парафирование
придает договору определенную морально-
политическую силу. Подписание оad referendumп
отличается от парафирования тем, что
после одобрения договора сторонами
оно обретает статус полного подписания.
Для того чтобы парафирование
обрело такой статус, необходима договоренность
участников по этому вопросу. Полное
подписание означает либо установление
аутентичности текста, либо выражение
согласия на обязательность договора
в зависимости от намерений сторон.
Отсутствие намерения сторон представить
договор на ратификацию или утверждение
говорит в пользу того, что он
вступает в силу с момента подписания.
При обсуждении этого вопроса
в Комиссии международного права
было высказано мнение, что принцип
добросовестности, который является фундаментальной
нормой всей международной жизни, обязывает
подписавшее государство по крайней мере
к тому, чтобы приложить все усилия к егоратификации
и не делать ничего такого, что помешало
бы достижению этой цели. Подписание порождает
обязательство. Оно обращено к добросовестности
государств. Согласно преобладающему
как в теории, так и в практике мнению ,
подписание договора имеет пслитическое
и юридическое значение. Советское правительство
нераз подчеркивало, что независимо от
последующей ратификации сам факт подписания
договора может быть крупным политическим
событием. Подписание двустороннего договора
означает взаимное признание. После подписания
, впрочем как и после парафирования, обретают
юридическую силу постановления договора
в порядке его ратификации, принятия, присоединения,
Важное практическое значение имеет вопрос
о правовом статусе подписанного договора
до его ратификации и вступления В силу.
Многие представители доктрины доказывали,
что принцип добросовестности обязывает
участников воздерживаться от всех действий,
которые сделали бы более трудным или
невозможным выполнение договора после
его ратификации. Такое же мнение Высказывалось
и государствами. Советское правительство
не раз указывало на необходимость не
принимать мер, которые затруднили бы
осуществление подписанногс договора
после его ратификации . Известны случаи,
когда оно заявляло о своем намерении
добросовестно придерживаться подписанного
договора в ожидании ратификации и протестовало
против противоречащих ему действий другой
стороны. В практике государств встречается
и более широкое понимание рассматриваемого
положения: считаются недопустимыми любые
действия, противоречащие подписанному
договору . Таким образом, в прошлом обязанность
не совершать действий, которые бы затруднили
или сделали невозможным осуществление
договора после его вступления в силу,
носила морально-полити- ческий характер
и вытекал, из принципа добраовестности.
Если стороны желали придать ей юридический
характер, то они включа- ли соответствующее
положение в текст договора. Ныне эта обязанность
вытекает из нормы права договоров, которая
закреплена Венскими конвенциями в ст.
18 оОбязанность не лишать договор его
объекта и цели до вступления договора
в силу". Советское правительство исходит
из того, что это общепризнанная норма
международного права. Особое положение
в период между подписанием и ратифика-
цией занимают многосторонние конвенции,
кодифицирующие те или иные разделы международного
права. Они рассматриваются как авторитетное
изложение обычного права '", как выражение
оopinio jurisп, как общая практика государств.
В доктрине и практике такие акты расцениваются
весьма высоко 122. в своей практике Международный
суд не раз ссылался на не вступившие в
силу многосторонние конвенции как на
доказательства обычного права ". Иногда
ссылки на такого рода акты содержатся
и в пре- амбулах договоров. Они оказывают
влияние ю на национальное право ". Практически
договор подписывается лишь после его
предварительного одобрения правительством
или ведомством иностранных дел. Но это
внутренняя процедура государства, и потому
на неодобрение правительством тех или
иных положений подписанного договора
нельзя ссылаться как на основание для
возобновления переговоров в целях пересмотра
подписанного текста. Подписи иногда скрепляются
печатями уполномоченных. Однако это не
является правилом и не влияет на юридическую
силу договоров.
Ратификация, принятие и
акт официального подтверждения
договоров. Понятие ратификации
имеет внутригосударственный и
международный аспекты. Во внутригосударственном
аспекте ратификация представляет
собой регулируемый национальным правом
процесс утверждения международных
договоров высшими органами государства.
Под ратификацией в международном
аспекте понимается акт высших органов
государства, выражающий окончательное
одобрение договора и согласие на
его обязатель-ность. Именно в таком
плане ратификация определяется
ком же плане рассматриваем ее
и мы. Отражая современную практику,
Венские конвенции наряду с ратификацией
в качестве международных актов,
выражающих согласие государства на
обязательность для него договора,
говорят также о "принятии"
и оутверждениип (ст. 2 и 11). В практике
эти термины используются либо как
обобщающие понятия для всех видов
утверждения договора, либо для обозначения
утверждения в упрощенной по сравнению
с ратификациеи форме . В последнем
смысле они употребляются в Законе
СССР "О порядке заключения , исполнения
и денонсации международных договоров",
в ст. 17 которого говорится об утверждении
(принятии) международных договоров
СССР, не подлежащих ратификации. В
договорной практике СССР термин оутверждениеп
используется для обозначения акта
принятия договора, как правило, правительством,
но известны также случаи утверждения
Президиумом Верховного Совета СССР
. Вступают в силу такие договоры
обычно после обмена извещениями
об утверждении . К этой же категории
относится и более широкая
формула: овыполнение законодательной
процедуры, необходимой для вступления
договора в силуп . В качестве общего
правила с обеих сторон должна
применяться процедура принятия
договора на равном уровне Акт официального
подтверждения - это акт международной
организации, который соответствует
акту ратификации государством и
посредством которого она выражает
свое согласие на обязательность для
нее договора (ст. 2 Венской конвенции
1986 г.). Ратификация возникла одновременао
с договораии и служила формой
контроля суверена за действиями своего
представителя. Суть ее состояла в установлении
соответствия договора представленным
полномочиям. Однако с развитием
парламентского контроля за политикой
исполнительной власти в XIX и особенно
ХХ в ратификация стала важным
инструментом такого контроля. Причины
усиления парламентского контроля за
заключением договоров состоят
прежде всего в том, что заключаемые
исполнительной властью договоры не
раз причиняли ущерб важным интересам
страны и даже вовлекали ее в кровопролитные
войны; договоры оказывают все более
глубокое влияние на внутреннюю жизнь
страны. С другой стороны, потребность
в оперативно урегулировании международных
проблем порождает взгляды, с
гласно которым право заключать
договоры должно быть сосредоточено
в руках исполнительной власти. Практически
проблема решается таким образом, что
парламент- ский контроль в той или
иной мере распространяется на заключение
наиболее важных договоров. Вместе с тем
исполнительная власть сохраняет за собой
право окончательно принимать обязательства
по значительному кругу вопросов. Попытки
установить более или менее полный парламентский
контроль над заключением договоров не
имели успеха.
Советское государство довольно
рано стало уделять внимание конституционному
урегулированию процесса ратификации
. В настоящее время ратификация,
утверждение, принятие международных
договоров регулируются Конституцией
СССР и Законом- СССР о0 порядке заключения,
исполнения и денонсации международных
договоров СССРп 1978 г. Демократизация
и формирование правового государства
нашли отражение и в конституцион-
но-правовом механизме ратификации.
Если ранее она осуществля- ласть
Президиумом Верховного Совета СССР,
то теперь - самим Верховным Советом
(п. 11 ст. 113 Конституции СССР) . Это
не исключает принципиальной возможности
осуществления ратификации Съездом
народных депутатов, который "правомочен.
принять к своему рассмотрению и
решить любой вопрос, отнесенный к
ведению Союза ССР" (ст. 108 Конституции
СССР). Предложения о ратификации
представляются в Совет Министров
СССР министерством иностранных
дел самостоятельно либо совместно
или по согласованию с другими
ведомствами. Совет Министров рассматривает
предложения о представлении
на ратификацию и принимает соответствующие
постановления (ст. 13 Закона 1978 г. ) . Предложения
по ратификации, как правило, предварительно
рассматриваются комиссиями по иностранным
делам Совета Союза и Совета Национальностей
Верховного Совета СССР, которые дают
соответствующие заключения. Существует
практика образования особых рабочих
групп из депутатов для детальной
проработки вопросов, связанных с
наиболее важными и сложными договорами.
Они заслушивают мнения заинтересованных
министерств, экспертов, ученых. МИД
и другие ведомства представляют
комиссиям всю необходимую информацию.
Анало- гичный порядок ратификации
существует и в союзных респу-
иках в отношении заключаемых
ими международных до-го воров. Обязательной
ратификации подлежат договоры о
дружбе, сотрудничестве и взаимной
помощи, о взаимном отказе от применения
силы или угрозы силой, мирные, о
территориальном разграничении , а
также договоры, устанавливающие
иные правила, чем те, которые содержатся
в законодательных актах СССР.
Ратификации подлежат также договоры,
при заключении которых стороны
условились о ратификации. Могут
быть ратифицированы и иные договоры
(ст. 12 Закона 1978 г.). Понятия оутверждениеп
и опринятиеп употребляются в
Законе как равнозначные - "утверждение
(принятие)" - и относятся к договорам,
не подлежащим ратификации, но предусматри-
вающим утверждение. Утверждение международных
договоров, заключенных от имени
СССР или от имени Президиума Верховного
Совета СССР, осуществляется Президиумом.
Заключенные от имени СССР договоры
по вопросам, относящимся к ведению
правительства , утверждаются Советом
Министров СССР (ст. 17 Закона 1978 г.). Утверждение
договоров СССР межведомственного
характера производится министерствами,
государственными комитетами и ведомствами
СССР, от имени которых они были
подписаны . Конституция СССР предусматривает
возможность проведения всенародного
голосования (референдума) ( п. 13 ст. 108).
Референдум может быть проведен и относительно
ратификации того или иного договора.
Не существует обязанности государства
ратифицировать договор . В прошлом юристы
(Гроций, Бинкерсгук, Пуфедорф, Ват- тель)
расценивали отказ от ратификации как
произвольное нарушение добрых отношений.
Позже не раз высказывалось мнение, что
существует моральная обязанность ратификации.
Неоправданный отказ от ратификации подрывает
морально-полити- ческий авторитет гоударства.
При обсуждении этого вопроса
в Комиссии международного права
высказывалось мнение, чтоотказ от
ратификации в целях вымогательства
уступок или нанесения вреда
другой стороне представляет собой
злоупотребление правом. Отмечалось,
что государство обязано пустить
в ход механизм ратификациию. Думается,
что эти мнения обоснованны. Показательно,
что Комиссия отклонила предложение
амери- канского юриста М. Хадсона включить
в проект статью о том, что подписание
"не создает для государства
какой-либо обязанности ратифицировать
договор", поскольку это могло
бы рассматриваться как поощрение
отказа от ратификации ' Известны случаи,
когда в договоре предусмотрена
обязанность ратифицировать его. Такие
случаи носят исключительный характер
и встречаются при заключении
мирных договоров - в отношении государств,
несущих ответственность за агрессию.
В целом же надо сказать, что необоснованный
отказ от ратификации или использование
его как средства давления на другую
сторону в теории и практике расцениваются
отрицательно. Действие принципа добросовестности
распространяется и на процесс заключения
договоров '". Серьезное значение
сегодня приобрела обязанность
государства привести в действие
механизм ратификации . Известно, что
значительное число государств не ратифицируют
универсальные конвенции просто
из-за недостаточного внимания к ним,
а не по принципиальным соображениям.
Масовая нератификациядоговоровтипична
для США. Особое значение имеет отказ
от ратификации универсальных конвенций,
таких, например, как Конвенция о
предупреждении преступления геноцида
и наказании за него 1948 г. Все это
не может не сказываться на престиже
государства. Поэтому отрицательные
моменты нератификации важных договоров
отмечались и американской администрацией
149. Не содействует упрочению престижа
и длительное затягивание ратификации
таких договоров, как Женевский
протокол о запрещении применения на
войне газов и бактериологических
средств 1925 г., который был одобрен
сенатом США лишь в 1974 г. В практике
СССР случаи отказа от ратификации
весьма редки. Причины отказа всегда
доводились до сведения другой стороны.
К их числу относились:
1. Противоречие подписанного
договора внутригосударственному
правовому акту. СНК РСФСР не
счел себя вправе одобрить
торговое соглашение с Италией,
подписанное в мае 1922 г., на
том основании, что оно явно
противоречит постановлению ВЦИК,
принятому до подписания соглашения.
Вопрос был передан на рассмотрение
ВЦИК, который не счел возможным
ратифицировать соглашение.
2. Враждебные действия
другой стороны. При обсуждении
вопроса о ратификации соглашения
с Финляндией о плавании ее
судов по Неве, подписанного в
1923 г., ЦИК СССР отказался отра
тификации на том основании,
что финляндское правительство
не принимает необходимых омер
по борьбе со злоупотреблениями"на
общей границе. После нормализации
положения на границе НКВД
вошел в ЦИК с ходатайством
о ратификации соглашения .
3. Нарушение принципа
взаимной выгоды. Советское госу-дар
ство отказалось ратифицировать
торговое соглашение с Италией
1922 г., поскольку оно предоставляло
другой стороне одно-сто ронние
выгоды . В 1934 г. ЦИК СССР отказался
утвердить соглашение о займе
со Швецией из-за невыгодности
некоторыхего условий.
Практике Советского государства
известны и случаи отсрочки ратификации
и утверждения. В октябре 1924 г. ЦИК
постановил отложить одобрение советско-
английского договора в связи
со сменой правительства Великобритании.
В качестве примера одной из наиболее
длительных отсрочек можно указать
на ратификацию в 1982 г. Международной
конвенции об использовании радиовещания
в интересах мира, подписанную
СССР в 1936 г. Анализ практики СССР свидетельствует,
что в ней уделяется существенное
внимание морально-политическим последствиям
отказа от ратификации. При обсуждении
договора с ФРГ 1970 г. на совместном заседании
комиссий по иностранным делам Верховного
Совета говорилось, что отказ ФРГ
от ратификации имел бы крайне негативные
последствия: было бы нарушено доверие
к политике ФРГ, поставлен под
угрозу весь ход развития советско-
западногерманских отношений и
нанесен серьезный ущерб делу
разрядки напряженности. Эти моменты
отмечались и руководителями ФРГ. Ожидание
ратификации не может быть бесконечным,
так как это ставит другие стороны
в невыгодное положение. Здесь по
аналогии применимы положения п.
оbп ст. 18 Венских конвенций о
том, что овступление в силу не
будет чрезмерно затягивать- сяп
. Опыт свидетельствует, что универсальные
конвенции могут довольно долго
ожидать ратификации. Меньше это
относится к ограниченным многосторонним
договорам. Что же касается двусторонних
договоров, то для' них состояние
ожидания ратификации не может быть
оеобенно длительным. Правда, известны
случаи , когда оно измерялось тоже
годами (например, Договор ОСВ-2). Но,
как правило, этот срок невелик. Он может
быть еще больше сокращен, если другая
сторона не пустит в ход механизм
ратификации или принятия. Ратификация
или пpинятие договоpа считаються
завеpшенными с момента обмена
соответствующими документами или
сдачи их депозитаpию.