Право международных договоров

Ратификация и утверждение  могут относиться лишь к договору в целом. Иное возможно лишь в том  случае, если это предусмотрено договором  или если с этим согласны другие договаривающиеся государства (п. 1 ст. 17 Венских конвенций . Это положение  издавна закрепилось в международном  праве. Едва ли может вызывать сомнение его целесообразность. Договор представляет собой единое целое, в котором  выражен баланс интересов сторон, Частичная ратификация нарушает этот баланс: Не случайно рассматриваемое положение закреплено и в ряде внутригосударственных актов. Несмотря на все это, сенат США довольно широко использует условную ратификацию, ратификацию с оговорками. До 1901 г. сенат внес изменения примерно в 80 - 90 представленных ему договоров, в результате одна треть их так и не. вступила в силу. В течение следующих 25 лет 58 договоров были изменены сенатом и почти 40% из них были по этой причине отвергнуты. Стремление пересмотреть договор в ходе его ратификации противоречит праву договоров, в котором ратификация рассматривается как согласие на обязательность договорных положений, аутентичность которых уже установлена. Поэтому оговорки сената к двустороннему договору эквивалентны предложению о его пересмотре. Ратифицирующий орган вправе делать лишь заявления, пояс- няющие его понимание положении договора, но не изменяющие содержание аутентичного текста. Отмеченная выше практика влечет негативные как полити- ческие, так и правовые последствия. В качестве примера можно сослаться на оговорки сената к договору о Панамском канале, которые означали изменение важных положений этогоакта, слу жили инструментом давления на Другую сторону и вызвали контроговорки Панамы. Подобная практика не только наносит ущерб престижу США как договаривающегося государства, но и побуждает Исполнительную власть ткать обходные пути. Представляется , что отмеченные моменты послужили одной из причин широкого распространения неправовых международных актов, не нуждающихся в ратификации. Если ратификация двусторонних договоров с оговорками непра- вомерна, то при заключении многосторонних,договоров акты ратификации или утверждения должны подтверждать оговорки, сде- ланные при подписании договора (п. 2 ст. 23 Венских конвенций). Однако оговорки не должны придавать ратификации условный характер.

Ратификация является окончательной. От нее нельзя отказаться , нельзя вновь  
поставить ее на обсуждение.

Международное право предусматривает  возможность одностороннего отказа от договора при определенных условиях, но не отказа от ратификации. Недействительность ратификации или утверждения  договора может быть признана лишь в случае явного нарушения нормы  внутреннего права особо важного  значения касающейся компетенции заключать  договоры (ст. 46 Венских конвенций). Аналогично обстоит дело и с актом  официального подтверждения, который  не должен приниматься в нарушение  правил международной организации, касающихся компетенции за-. ключать  договоры. Практика свидетельствует, что  государства сравнительно редко  ставят вопрос об аннулировании ратификации  в случае нарушения конституционной  процедуры. Если договор вступает в  силу с момента его подписания, те ратификация имеет ретроактивное  действие, что довольно четко подтверждается международной практикой.

Присоединение к договору - акт согласия государства или  международной организации на обязательность договора, принятого другими государствами  или организациями ' '. В теории и на практике существует два вида этого акта: ограниченное присоединение (adhesion) и полное присоединение, а точнее - привступле- ние (accesion). Под первым понимается выражение согласия добровольно следовать положениям договора без оформления учас- тия в нем, под вторым - юридическое оформление полного участия в договоре. С учетом преобладающей практики Комиссия международного права решила ограничиться единой формой, обозначив ее терминоы оaccessionп, т. е. привступление. В русском языке этот термин не привился и вместо него употребляется термин оприсоединениеп. Присоединение возможно лишь в отношении договора и целом. Присоединение лишь к части договора имеет силу только в том случае, если это допускается договором или если с этим согласны другие договаривающиеся государства (ст. 17 Венских конвенций).

Несмотря на все это, случаи ограниченного присоединения хотя и редко, но все же встречаются. Иногда возможность такого рода присоединения  предусмотрена самими договораыи. Например , когда государство по тем или  иным причинам лишено возможности оформить свое полное: присоединение к многосторонним договорам. Венские конвенции не проводит различия между согласием  на обязательность договора, выраженным ратификацией, и согласием, выраженным присоединением. Присоединяющееся государство  или организация обладает теми же правами и обязанностями, что  и первоначальные участники. В прошлом  считалось, что присоединение возможно лишь после вступления договора в  силу. ' Такие постановления встре- чаются и в современных договорах . В поддержку этого положения  высказались и некоторые специальные  докладчики Комиссии международного права, однако современная практика не под- тверждает его. Учитывая, что в  большинстве современных многосторонних договоров универсального характера  предусматривается возможность  присоединения к ним независимо от их вступления в силу, Комиссия международного права отказалась от определения  времени присоединения. Фактически многие универсальные конвенции  без присоединения вообще не вступили бы в силу- Существуют конвенции, в  которых предусмотрено, что единственным способом согласия на их обязательность является присоединение. Установление порядка оформления присоединения - внутреннее дело государств. Этот вопрос решается ими по-разному. Согласно конституционному праву многих государств, необходимо парламентское одобрение ратификации, а имеющее ту же силу присоединение  осуществляется без участия парламента, Это объясняется , очевидно, тем, .что  присоединение касается многосторонних договоров, которые создают общие  для всех государств нормы. В иных случаях оно имеет форму особого  протокола, подлежащего ратификации. В случае необходимости государство  может предварительно получить согласие парламента на присоединение. В международном  плане присоединение осуществляется путем извещения или сдачи  на хранение акта о присоединении, которыми не нуждается в дальнейшем утверждении  или ратификации. Оговорки и заявления. Оговорка представляет собой одностороннее  заявление, посредством которого государство  иди международная организация  желает изменить или исключить юридическое  действие в отношении себя определенных положений много- стороннего договора . Если делается оговорка в отношении двустороннего договора, то она равносильна предпожению возобно- вить переговоры или внести в согласованный текст поправки. Оговорки - институт права договоров. Они не применяются в отношении обычных норм и потому не могут освободить от соблюдения постановления конвенции, закрепляющего обычную норму, или внести изменение в него.

Раньше считалось, что  договоры вообще не терпят оговорок,Объя снялось это тем, что договоры были либо двусторонними, либо охватывали всего лишь несколько государств. Положение стало меняться с появлением широких многосторонних договоров.

Новый этап в развитии института  оговорок начался с созданием  ООН. Об этом свидетельствует факт неоднократного обсуждения проблемы оговорок в рамках этой организации. Этот вопрос не раз  обсуждался Генеральной Ассамблеей , по просьбе которой Комиссия международного права в 1951 г. подготовила специальный  доклад. Международный суд в 1951 г., правда, весьма осторожно, отверг правило  о том, что оговорка действительна  лишь в случае согласия всех заинтересованных сторон. Советский Союз вместе с  другими странами добивался признания  права каждого государства делать оговорки к многосторонним договорам. Не раз отстаивал он это право  в ООН. В конечном счете такая  позиция была закреплена Венскими конвенциями, согласно ст. 19 которых государство  или международная организация  могут при подписании, ратификации, официальном подтверждении , принятии или утверждении договора или  присоединении к нему формулировать  оговорку, за исключением определен- ных случаев. Это, несомненно, явилось  важной демократической новеллой в  праве договоров. Другая новелла  в том же духе - отказ от правила, согласно которому оговорка должна быть принята всеми участниками '". Венские конвенции предусмотрели, что принятый с оговоркой договор  приобретает силу как только по крайней  мере один из договаривающихся примет эту оговорку. После этого сделавший  оговорку становится участником договора по отношению к принявшему оговорку. Определенно выраженное согласие с  оговоркой дается в письменной форме. Молчаливо принятой оговорка будет  в том случае, если участник договора не выскажет против нее возражений до конца 12-месячного периода после  того, как он был уведомлен о  такой оговорке (п. 5 ст. 20 Венских  конвенций).

Правило о принятии оговорки всеми участниками обоснованно  сохраняет свою силу для договоров  с ограниченным числом участников , если из объекта и целей договора явствует,что его применение в  целом и между всеми участниками  является существенным условием для  согласия каждого из них на обязательность договора (п. 2 ст. 20 Венских конвенций). Оговорки к договору, являющемуся  учредительным актом международной  организации, нуждаются в принятии компетентным органом организации. Оговорка, возможность которой предусмотрена  в договоре, не нуждается в последующем  принятии. Венские конвенции, закрепив право государств и организаций  делать оговорки, вместе с тем признали право участников вклю- чать в договоры постановления, регламентирующие, ограничи- вающие осуществление этого права. Неправомерны оговорки, запрещенные договором или не входящие в число разрешенных. В остальных случаях недопустимы лишь такие оговорки, которые несовместимы с объектом и целями договора (ст. 19 Венских конвенций). Каждый договаривающийся вправе возражать против неприемлемых для него оговорок. Однако это не препятствует вступлению в сипу договора между ним и заявившим оговорку. Иное положение возможно лишь в том случае, если возражающий заявит, что в его отношениях с заявившим оговорку договор действовать не будет. Юридическим последствием оговорки является изменение постановления договора в соответствии с оговоркой в отношениях с участником, ее сделавшим. Во взаимоотношениях остальных участников договор не изменяется. В случае возражения против оговорки договор действует, за исключением постановления, к которому сделана оговорка 185 Оговорки и возражения против них могут быть в любое время сняты без согласия участников (ст. 22 Венских конвенций). Это еще одна новелла, поскольку в прошлом считалось, что для снятия оговорки необходимо согласие признавших ее участников на том основании, что оговорка и ее признание образуют некое соглашение . Комиссия международного права сочла предпочтительной норму, согласно которой государство может привести свою пози- цию в полное соответствие с постановлениями договора. Все это не означает отрицания права участника возражать против снятия принятой им оговорки, если это причиняет ущерб его за- конным интересам. В случае возражения против снятия оговорки она сохраняет силу в отношениях с возражающим участником. В прошлом СССР довольно активно использовал институт оговорок. В основном они касались непризнания обязательной юрисдикции Международного суда. С изменением отношения к Международному суду Советский Союз приступил к снятию соответствующих оговорок. 10 февраля 1989 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР о0 снятии сделанных ранее оговорок СССР о непризнании обязательной юрисдикции Между народного суда ООН по спорам о толковании и применении ряда международных договоровп. Характерно, что снятие оговорок произведено тем же органом, который ратифицировал соответствующие договоры, хотя трудно сказать, будет ли это общим правилом. В Указе содержится заяв- ление о том, что положения перечисленных в нем договоров об обязательной юрисдикции Международного суда обудут распространяться на споры по толкованию и применению этих договоров в отношении случаев, которые могут возникнуть после даты уведомления Генерального секретаря ООН о снятии оговорок СССРп. В общем есть основания полагать, что снятие оговорок не имеет ретроактивного действия, если иное специально не ого- ворено. При выражении согласия на обязательность договора, кроме оговорок, делаются заявления, цель которых из.пожить понимание отдельных постановлений договора или связанных с ним вопросов. Поэтому такие заявления нередко именуются интерпретационны- ми. В отличие от оговорок заявления не изменяют содержания договора. Они возможны и при заключении двусторонних договоров . В случае их принятия другой стороной в качестве документа , относящегося к договору, они включаются в контекст договора для целей толкования (п. 2 ст. 31 Венских конвенций). СССР активно пользуется заявлениями. В большинстве случаев они подтверждают негативную позицию к договорным постановлениям , ущемляющим право государства на участие в универсальном договоре, а также легализующим колониализм. Заявление не нуждается в специальном признании. Тем не менее оно может вызвать протест. Если же заявление влечет за собой юридические последствия, с которыми не согласен другой участник, то последний должен заявить о непризнании такого заявления и объявить его лишенным юридической силы. Депозитарий - определяемое участниками переговоров госу- дарство (или международная организация), в обязанность которого входит хранение подлинного текста договора и относящихся к нему документов, а также выполнение связанных с этим функций. Фудкции депозитария носят международный характер и должны осуществляться беспристрастно. На их осуществление не должно влиять состояние отношений депозитария с пользующимся его услугами государством или международной организацией , например отсутствие взаимного признания или дипломатических отношений. Нарушение этого положения неоднократно вызывало протест со стороны СССР . Неурегулированность отношений государства- депозитария с тем или иным государством не раз служила препятствием для нормального осуществления функций депозитария. Поэтому в 60-е годы распространилась практика назначения нескольких депозитариев для договоров большого политического значения, которая закреплена Венскими конвенциями. Беспристрастное осуществление функций депозитария не означает принятия концепции опочтового ящикап. Депозитарий вправе и обязан определять, соответствуют ли подписи, акты о ратификации и о присоединении, оговорки постановлениям соответствующего договора и Венским конвенциям. Но не более того. Сам он не выносит окончательного решения, а доводит свое мнение до сведения соответствующего государства или организации. В случае же их несогласия с мнением депозитария последний доводит относящиеся к делу факты до сведения всех подписавших и договаривающихся , которым и принадлежит право окончательного решения . Практике СССР как государства-депозитария известны случаи отказа от приема ратификационной грамоты на том основании, что ею нарушаются общепризнанные нормы международного права и регистрация договоров. Тайные договоры заслужили печальную известнссть. Даже новая история знает случаи , когда государства в результате таких договоров втягивались в войну, несмотря на то что в них не знали даже многие члены правительства. Потому государства издавна предпринимали попытки ограничить подобное явление. В конституционном праве появились положения, согласно которым секретные статьи и приложения к договору не должны противоречить опубликованной его части. Конституция Люксембурга 1868 г. декларировала отмену тайных договоров. Важную роль в борьбе против тайных договоров сыграла Великая Октябрьская социалистическая революция. Декрет о мире 1917 г. отменил тайную дипломатию и объявил о начале опубликования заключенных прежними правительствами России тайных договоров. Однако в осуществлении открытой дипломатии Советское правительство с самого начала встретило сопротивление своих контрагентов. Несмотря на это, оно и в дальнейшем в своих дипломатических актах не раз подчеркивало, что оне считает возможным заключение секретного договорап . Вместе с тем советской практике известны случаи заключения секретных договоров . В одних обстоятельствах они были морально и политически Оправданны, в других, сравнительно редких, - представляли отступление от принципов советской внешней политики. В качестве Примера первых можно сослаться на секретные соглашения держав антигитлеровской коалиции в условиях второй мировой войны. Одним из них было Ялтинское соглашение по вопросам Дальнего Востока 1945 г. Примером вторых служат секретные протоколы к договорам с Германией, заключенным в августе и сентябре 1939 г.

В послевоенный период СССР не раз заявлял, что заключенные  им политические договоры не содержат никаких секретных дополнений . Вместе с тем немалое число соглашений на межправительственном и межведомственном уровне не публикуется. Так, не публиковались  многие экономические соглашения со странами СЭВ, представлявшие собой  конкретные планы экономического сотрудничества. Представляется, что в современныхусловияхполный  отказ от конфиденциальных переговоров  и непубликуемых соглашений едва ли возможен. В мировой практике они весьма распростра- нены. Однако в демократическом правовом государстве  должна быть обязательной публикация всех политических и важнейших соглашений в других областях. Во всяком случае до сведения Верховного Совета СССР, его  комитетов и комиссий должны дово- диться факты заключения и основное содержание всех соглашений. Непубликуемые  договоры должны соответствовать целям  и принципам внешней политики и законам Советского государства, иначе они будут неправомерны. Таким образом, задача предельного  ограничения случаев заключения тайных договоров продолжает оставаться актуальной как для национального, так и для международно права. В международном плане немаловажными  средствами ее решения являются регистрация  и опубликование договоров международными органи- зациями.Впервые регистрация  и опубликование были предусмотрены  Уставом Лиги Наций. (Существенную роль в этом сыграла публикация Советским  правительством содержания тайных договоров.) В ст. 18 Устава говорилось оВсякие  между- народные договоры или международные  обязательства, заклю- чаемые в будущем  Членом Лиги, должны быть немедленно зарегистрированы Секретариатом и опубликованы им возможно скорее. Никакие из этих международных  договоров или соглашений не сделаются  обязательными, пока не будут зарегистрированып. До принятия Устава Лиги Наций правомерность  тайных договоров не вызывала сомнения. Правда, юристы отмечали, что, не будучи известным населению, тайный договор  его ни к чему не обязывает . Поэтому  он не может применяться и судами. Это правило утвердилось в  судебной практике. Опыт действия ст. 18 Устава Лиги свидетельствовал о сравнительно низкой эффективности установленной  ею санкции.

Формально санкция была юридической, но фактически она имела лишь морально-политический характер. Объяснялось это тем, что  незарегистрированные договоры самими их участниками не считались лишенными  обязательной силы и функционировали  как международно-правовые акты. Учитывая зто, ст. 103 Устава ООН установила более реалистичную санкцию: ни одна из сторон в незарегистрированном договоре не может ссылаться на него ни в одном из органов ООН. Это положение не следует понимать буквально . В своих выступлениях представители государств-членов могут ссылаться на любые договоры, но они не могут обосновывать ссылками на незарегистрированные договоры свои юридические притязания. Иначе говоря, такие договоры не существуют для ООН только юридически. Нерегистрация договора является нарушением обязательств по ст. 103 Устава ООН и соответствующих статей Венских конвенций, но не делает договор недействительным для сторон. Регистрация договоров предусматривается также уставами региональных международных организаций и специализированных учреждений ООН. Она предусмотрена, например, Пактом Лиги арабских государств и актами ИКАО. В СЭВ существует порядок учета многосторонних соглашений, заключенных в ходе экономического и научно-технического сотрудничества стран-членов, а также взаимной информации о двусторонних соглашениях по развитию экономических связей и сотрудничества стран-членов. Учет осуществляется путем регистрации соглашений в Секретариате СЭВ. Регистрация договоров в такого рода организациях не освобождает их участников от обязанности регистрации в ООН. Соответствующие постановления Устава и Венских конвенций не относятся к числу тех, которые могут быть изменены по взаимному соглашению отдельных государств, ибо иное положение привело бы к утрате смысла соответствующими постановлениями. Вместе с тем большое число двусторонних соглашений по экономическим, науч- но-техническим и иным вопросам не регистрируются в ООН. Такой порядок представляется практически оправданным. Даже чисто технически публикация всех соглашений едва ли возможна.

Устав ООН предусматривает  регистрацию договоров лишь государств-членов. Однако, учитывая имеющийся опыт, Генеральная  Ассамблея в 1946 г. приняла Правила  регистрации и опубликования  договоров, в ст. 10 которых предусматривалась  добровольная регистрация договоров  государств-нечленов под названием  охранение в делах и занесение  в переченьп. Эта же форма регистрации  распространена на договоры, заключаемые  ООН и ее специализированными  учреждениями. Ст. 81 Венской конвенции 1986 г. делает ее юридически обязательной для всех участвующих в конвенции  международных организаций. В настоящее  время порядок опубликования  и регистрации договоров СССР регулируется Законом СССР о0 порядке  опубликования и вступления в  силу законов СССР и других актов, принятых Съездом народных депутатов  СССР, Верховным Советом СССР и  их органамип 1989 г. и Законом СССР о0 порядке заключения, исполнения и  денонсации международных договоров  СССРп 1978 г. Эти законы не предусматривают  обязательной публикации всех международных  договоров СССР. В официальных  изданиях договоры публикуются по представлению  МИД после вступления в силу для  СССР. Заключенные от имени СССР и ратифицированные Верховным Советом  договоры публикуются в оВе- домостях Съезда народных депутатов СССР и  Верховного Совета СССРп. Межправительственные договоры публикуются в оСобра- нии  постановлений Правительства Союза Советских Социалистических Республик". Договоры межведомственного характера публикуются по решению заключивших их министерств, если нет иной договоренности сторон по этому вопросу.

Регистрация международных  договоров СССР в международных  организациях осуществляется МИД СССР. Договоры межведомственного характера  регистрируются соответствующими министерствами, если будут признаны подлежащими  регистрации. Советская дипломатия и юриспруденция довольно высоко оценивают значение опубликования  и регистрации договоров, Высказывается  мнение, что опубликование повышает обязательную силу договоров. Цели опубликования  и регистрации определяются следующим  образом: оДовести до широких народных масс содержание договора, обеспечить гласность внешней политики и  дипломатии . Кроме того, опубликованными  в официальных изданиях текстами международных договоров пользуются в своей работе органы, осуществляющие внешние функции государствап.  
 

4. Действие договоров

Вступление в силу и  начало применения договоров. Под вступле- ниеы договора в силу понимается обретение  им юридической обязательности для  участников. Оно означает завершение процесса заключения догоюра. В договорной практике различают овступление  в силуп и овве- дениев действиеп. Под последним понимается начало применения договора. Поэтому болееточно выражение оначало применения договора". Как правило, вступление договора в  силу совпадает по времени с началом  егоприменения. Однако эти моменты  могут и не совпадать, Вступивший в силу договор может вообщене применяться, посколькуне наступают  предусмотренные для этого условия. В других случаях договор может  применяться до вступления в силу. Ст.25 Венских конвенций предусматривает, что по соглашению участников переговоров  договор иди его часть могут  приниматься временно до вступления договора в силу.