Местное самоуправление за рубежом

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны, которых насчитывается  больше 36 тысяч. В большинстве своем  они малочисленны: 90% коммун имеют  менее 2000 жителей. Каждая  коммуна  имеет свой совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр осуществляет свои полномочия под контролем муниципального совета и административным контролем  представителя  государства в  департаменте – Комиссара Республики. Комиссар Республики наблюдает за законностью  принимаемых коммунами решений. В необходимых случаях он вправе направлять решения коммун в административный суд на предмет их отмены, как  противоречащих закону.

Таким образом, для французской модели местного самоуправления характерно наличие  на местном уровне специального уполномоченного  правительства, осуществляющего контроль над органами местного самоуправления. Кроме того необходимо отметить, что в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции лежит принцип: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.

В развитых странах различия между англосаксонской  и континентальной моделями обычно не носят принципиального характера, они находятся в определенном сближении между собой, в особенности  после муниципальных реформ во Франции  и Великобритании, проведенных в 80-х годах. Функционирование обеих  моделей строится на многих сходных  принципах, свойственных современному демократическому государству. Основой  системы местных органов, самоуправления этих стран являются местные представительные органы, формирующиеся в результате свободных и состязательных выборов непосредственно населением. 

В ряде развивающихся  стран, где заимствованная у развитых демократий англосаксонская или  континентальная модель местного самоуправления выступает лишь в качестве необходимой "декорации" для, авторитарной по своей сути политической системы, в  рамках которой волеизлияние граждан  на выборах имеет во многом несамостоятельный  и заранее ориентированный характер, местное самоуправление нельзя рассматривать  как составную часть демократии. 

3. Смешанная модель.

 Сравнивая  англосаксонскую и континентальную  модели, следует иметь в виду, что в демократически развитых  странах различия между ними  не носят принципиального характера.  Их современная форма, во многом  ставшая результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма хороших муниципальных систем.

Наряду с  рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в  той или иной степени вобравшие в себя черты каждой из них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К ним можно отнести местное самоуправление Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.

Характерным признаком смешанной модели можно  считать сочетание автономного  местного самоуправления  на низовом  территориальном уровне с государственным  управлением на более высоком.

В Германии, имеющей смешанную модель самоуправления, статус общин характеризует следующие положения:

- община  выполняет на своей территории  под свою ответственность все  административные функции за  исключением тех случаев, когда  законом выполнение этих функций  поручено другим структурам управления;

- община  регулирует сферу своей деятельности  посредством устава,  который  не должен противоречить закону;

- община  имеет право самостоятельно решать  задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.

Местное самоуправление в Германии, а также Австрии, Японии имеет сходство как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая, однако, при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных «смешанных», «гибридных» формах управления на местах. Вопросы организации общин в федеральных землях Германии решаются по-разному. Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин: а) магистратный; б) бургомистерский; в) северогерманский; г) южно-германский. 

4.Советская  модель.

Принципиальное  отличие от рассмотренных моделей  имеет так называемая советская модель организации власти на местах.

Эта модель была еще недавно широко распространена в странах «мировой системы социализма», а также в ряде развивающихся  государств просоциалистического образца. Сейчас в той или  иной форме  она имеет место лишь в немногих странах, сохраняющих социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР, а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик СССР, Беларусь, Узбекистан).

Основные  признаки данной модели:

а) единовластие представительных органов снизу доверху;

б) жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов;

в) иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена — сельского, поселкового совета, представляет собой орган государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней. 
 

Перечень  названных моделей организации  власти на местах не исчерпывающий: рассмотрены  наиболее типичные и часто встречающиеся  модели.

В настоящий  момент для нас практически наиболее интересен опыт местного самоуправления стран, имеющих федеративную форму  государственного устройства, таких, в  частности, как США и ФРГ. Представляет также интерес опыт Франции с  ее иерархической структурой местного управления и децентрализацией территориального управления. Необходимым, на наш взгляд, является и более пристальное  изучение опыта Японии по развитию и совершенствовании местного самоуправления, так как реформа местного самоуправления там проводилась в условиях тяжелейшего  экономического кризиса и являлась одним из элементов "японского  экономического чуда". 

III. Правовые основы местного самоуправления за рубежом.

Практика  работы зарубежных органов муниципальной  власти постоянно совершенствуется, вырабатывая новые модели, формы, типы организации местного самоуправления. Изменения в экономике, политике и идеологии современных государств вызывают необходимость приспосабливать существующие системы местного самоуправления к новым реалиям. Начавшийся в 1960-х гг. и не закончившийся до сих пор процесс реформирования власти на местах — одно из наиболее заметных явлений в государственном устройстве стран мирового сообщества. Общая тенденция процесса — развитие самоуправленческих начал и децентрализация власти. Наблюдающееся в последние годы оживление в развитии теории и практики организации местного самоуправления, прежде всего, связано с освоением идей демократии государствами, ранее входящими в «мировую систему социализма».

Мировая цивилизация (в лице европейского сообщества) в  начале второй половины XX в. выработала определенное «противоядие» против установления в своих странах заведомо неустойчивых режимов власти, приняв Европейскую хартию местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления разработана  и принята по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти в Европе, открыта  к подписанию 15 октября 1985 г.

Хартия стала  своеобразным итогом исторического  опыта поиска механизма согласования интересов общества и государства. Как международный правовой документ, Европейская хартия  местного самоуправления играет большую роль в становлении местного самоуправления на Европейском континенте. 

Хартия включает преамбулу, в которой излагаются цели государств — членов Совета Европы, подписавших Хартию, и три части. Преамбула, в частности, содержит положение о том, что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя, что существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление и что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти.

Часть I Хартии называется: «Конституционные и законодательные основы местного самоуправления». Она содержит 10 статей, в которых дается понятие местного самоуправления, устанавливаются принципы закрепления компетенции самоуправления, закрепляются гарантии защиты территории местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры. Кроме того, данная часть Хартии включает положение об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов местного самоуправления, об административном контроле над деятельностью органов местного самоуправления. Хартия также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.

Часть II Хартии именуется «Особые положения». Она устанавливает обязательства государств, подписавших Хартию. Государство обязуется соблюдать, по меньшей мере, двадцать  пунктов части I Хартии, в числе которых, по меньшей мере, десять должны быть выбраны из пунктов, перечисленных в статье 12 части II Хартии. Часть II Хартии содержит статьи, устанавливающие, на какие органы распространяется действие Хартии и обязанность государств — членов Совета Европы направлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринятых для того, чтобы соответствовать Хартии.

Часть III Хартии устанавливает порядок подписания, ратификации и вступления в силу Хартии.

Важную роль в обеспечении реализации Европейской  Хартии о местном самоуправлении играет Конгресс местных и региональных органов власти Европы. В структуре Совета Европы Конгресс занимает место непосредственно после Комитета Министров и Парламентской Ассамблеи. Конгресс — совещательный орган, в котором представлены местные и региональные органы власти стран—членов Совета Европы. Работа Конгресса ведется в двух палатах: Палате местных органов власти и Палате регионов. Пленарные заседания Конгресса проводятся раз в год во Дворце Европы в Страсбурге.

Цель  Хартии — обеспечение и защита прав местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам и дающих им возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. По замыслу авторов документа Хартия призвана наполнить реальным содержанием основные принципы Совета Европы: поддержание демократического сознания в Европе и защита прав человека в самом широком смысле слова. Основная направленность Хартии — показать, что степень автономии местных органов самоуправления представляет собой основной критерий подлинной демократии.

Европейская хартия местного самоуправления включает в себя статьи, касающиеся конституционных  и законодательных основ местного самоуправления, сфер его компетенции, необходимости административного контроля над деятельностью местных органов самоуправления, источников их финансирования, а также предполагает право местных органов самоуправления на объединение и правовую защиту.

Местное самоуправление в соответствии с Хартией представляет собой одну из основ любого демократического строя, эффективно способствуя децентрализации власти, и должно быть признано в законодательстве любой страны и по возможности в ее конституции.

Под местным  самоуправлением в соответствии с Хартией понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать и управлять значительной частью государственных дел, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.

Европейская хартия местного самоуправления утверждает, что контроль над деятельностью  органов местного самоуправления, как правило, должен предназначаться лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Однако он может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий. Отмечается, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям. В то же время защита объективно более слабых в финансовом отношении территориальных единиц требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер; такие процедуры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. В договоре отмечается, что в каждом государстве должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединения для защиты и реализации общих интересов, а также в международное объединение органов местного самоуправления.