Местное самоуправление за рубежом

Основное  требование, предъявляемое к гражданским  служащим, это лояльность. Как нарушение  ее рассматривается членство в «левых»  партиях. В циркуляре 1953 г. прямо  сказано, что гражданские служащие «должны сохранять сдержанность в политических вопросах».

Служащие  низших ступеней должны получать специальные  разрешения для участия в политической деятельности.

Исторически в Англии сложились четыре основные формы контроля над системой административно-государственного управления: парламентская, судебная, система административных трибуналов и институт парламентского уполномоченного.

Парламентский контроль основан на доктрине министерской ответственности. Смысл этой доктрины в том, что министр, принимая на себя ответственность за деятельность своего министерства, должен выходить в отставку в случае обнаружения упущений в работе его министерства. Основанием для выхода в отставку является вынесение вотума недоверия палаты общин. Однако в обстановке господства в парламенте двух партий, подчиненных партийной дисциплине, трудно представить себе ситуацию, при которой вотум недоверия выносится министру, защищенному правительственным большинством. Поэтому данная форма контроля сегодня неэффективна.

В отличие  от Франции, где имеются специальные  административные суды, рассматривающие споры между гражданскими служащими и государственными организациями, в Великобритании подобные дела подлежат юрисдикции обычных судов. То есть в Великобритании не существует собственно административного права как отдельной системы норм и принципов. Судебный контроль над административно-государственным управлением выводится из доктрины общего права. Юрисдикция судов основана на доктрине превышения полномочий: действие, совершенное в пределах предоставленных парламентом полномочий, считается действительным, совершенное же с превышением полномочий, — недействительным.

В компетенцию  парламентского уполномоченного входит рассмотрение административных действий, совершаемых от имени Короны. Под административными действиями понимаются действия министров и ведомств при осуществлении ими административных функций. Это значительно ограничивает сферу деятельности парламентского уполномоченного. Именно поэтому парламентского уполномоченного называют в Великобритании «тихим омбудсменом», имея в виду незначительную практическую эффективность этого института. 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Германия. 

Среди европейских  стран с федеральным типом  административно-государственного управления наиболее влиятельной является Германия. Обратимся вначале к истории  германской бюрократии Пруссия и  ее правящий класс — юнкеры —  наложили свой отпечаток на германскую администрацию. При объединении  Германии под прусским господством  прусский и административный стиль  распространился на новую нацию. Демократические принципы управления не ценились среди германских администраторов  — преданность императору была более  важной. Крах гитлеровской Германии значительно изменил дух и структуры воинской бюрократии. Сегодняшние гражданские служащие в этой стране  привержены демократии.

Государственные служащие Германии — это уже не то «особое сословие», каким оно  было в германской империи. В послевоенные годы образ немецкого чиновника — объективного и беспристрастного вершителя общественных интересов был основательно поколеблен, поскольку развитие бюрократии и Германии осуществлялось при направляющем воздействии политических партий.

Действительно, ведущая роль партий в политическом процессе Германии (закрепленная Основным законом) оказывала и продолжает оказывать серьезное влияние  на развитие системы государственного управления.

Современной Германии характерно тесное взаимопроникновение  переплетение политической и административной сфер.

Это нашло  свое отражение и в законе о  государственной службе, согласно которому чиновники имеют право участвовать  в деятельности политических партий и добиваться парламентской карьеры. Чиновники в Германии представляют собой привилегированную политическую группу. Их профессиональная компетентность и финансовая независимость позволяют  им добиваться значительного продвижения  в партиях. В отличие от многих европейских стран (Великобритании, Франции и США), карьера государственного служащего в Германии не является альтернативой политической карьере. Напротив, зачастую она становится предпосылкой для успешной политической деятельности.

Рассмотрим  основные уровни административно-государственного управления Германии. Современное правительство  Германии имеет достаточно сильную  федеральную администрацию. Теоретически она контролирует область международных  отношений, сбор налогов, оборону, транспорт, почтовую службу, программы социального обеспечения и разведывательную деятельность. Но на практике федеральное правительство отвечает только за наиболее общие внутренние программы. Даже сбор налогов центральная администрация осуществляет совместно с правительствами земель. Большинство же внутренних программ реализуется администрацией земель при общем федеральном руководстве.

Сегодня в  Германии каждая из 16 земель имеет собственную  конституцию и свою организацию  управления. Административные учреждения земель составляют единую систему с  соответствующими федеральными административными  учреждениями. Область их компетенции  распространяется на образование, местное  хозяйство, деятельность полиции, здравоохранение, социальное обеспечение. Земли в  административном отношении делятся  на округа, округа — на  уезды, уезды  состоят из общин. Вся полнота  административной власти округе сосредоточена  в руках регирунгс-президента, назначаемой  правительством земли. При нем действует  регирунгс-президиум, члены которого тоже назначаются сверху.

В уездах органом  исполнительной власти является ландрат. В компетенцию администрации  ландрата входит местный бюджет, налоги и все коммунальное хозяйство. В  городских общинах функции исполнительного органа выполняет бургомистр — профессиональный чиновник, назначаемый городским советом на 8—12 лет. В некоторых городах существует коллегиальный исполнительный орган — магистрат, состав которого входят профессиональные чиновники, назначаемые также на 8—12 лет.

Интересно, что в Германии сегодня нет  понятия «государственная служба». После. Первой мировой войны появился термин «публичная служба», и это понятие прочно вошло в словарь немецких политологов. В функциональном плане «публичная служба» трактуется как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления.

Основным  нормативным актом, регулирующим деятельность чиновников, является Федеральный закон  о чиновнике (ФЗоЧ) в редакции 1971 г. По этому закону чиновниками считаются  следующие лица: чиновники государственного аппарата, судьи, преподаватели школ и иных учебных заведений, военнослужащие, работники почты, железнодорожной  службы, государственных банков.

Согласно  исконно германской доктрине, чиновник рассматривается как слуга, орган  и представитель государства. На этом постулате основывается вся  система подготовки чиновников и  их последующего продвижения по службе. И хотя по Конституции (ст. 33, п. 2) «каждый  немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в  соответствии со своими склонностями и профессиональной квалификацией», Закон о чиновнике называет качества, позволяющие претендовать на это  звание: прежде всего, требуется быть немцем в смысле ст. 116 Основного закона. В особом порядке закон допускает назначение чиновником иностранца (например, в качестве преподавателя высшего учебного заведения Германии); такое назначение, однако, не ведет автоматически к приобретению гражданства. Далее, лицо, претендующее на должность чиновника, должно предоставить гарантии своей политической благонадежности, т.е. готовности в любое время выступить в защиту конституционного строя. Помимо этого будущий чиновник плен обладать необходимой профессиональной подготовкой. Вид такой подготовки устанавливаются соответственно уровню служебной иерархии.

Система продвижения  по службе строго регламентируется законами. Она основана на двух принципах: повышении  квалификации (что подтверждается либо специальной проверкой и соответствующей  оценкой, либо сдачей специального экзамена) и принципе постепенного продвижения (нельзя «перескакивать» через очередную ступень). Исключения из двух правил допускаются лишь по специальному разрешению Федеральной комиссии по кадрам.

При повышении  по службе особое место занимает политический статус чиновника. «Обязанность верности»  — это, прежде всего требование политической верности, причем в самом широком смысле. Чиновник служит всему народу, а не отдельной партии. Он выполняет свои обязанности добросовестно и вне связи с партийными интересами, при этом он обязан руководствоваться заботой об общих интересах и благе. Основной формой контроля над деятельностью чиновников выступает административная юстиция. Она действует как система специализированных административных судов. Принятие в 1960 г. федерального положения об административных судах установило их трехинстанционную структуру. Суды первой инстанции создаются, как правило, в больших городах. Дела слушают судебные коллегии в составе трех профессиональных судей и двух заседателей. Последние вербуются из чиновников различных ведомств.

Второй инстанцией являются верховные административные суды земель (всего их 16). Они состоят  из определенного числа палат, заседающих в составе председателя, двух судей  и двух заседателей. Эти суды являются ревизионными по отношению к судам  первой инстанции. Третьей, высшей, инстанцией выступает Федеральный административный суд (ФАС), состоящий из нескольких сенатов. Все судьи ФАС избираются из профессиональных судей специальной комиссией под председательством федерального министра внутренних дел.

Систему государственного и муниципального управления в ФРГ  составляет взаимодействие между пятью  административными уровнями. Это  федерация, земли, округа, районы (Landkreise) и общины (Gemeide). Основной административно-территориальной единицей Германии является район (их общее количество — более 460), включающий в себя около 180 городов-районов (Kreisstadt). Районы являются низшим уровнем государственного управления, хотя и располагают при этом представительными органами власти. Земли делятся на правительственные округа. Во главе округа стоит уполномоченный правительства земли, в чьи полномочия входит контроль деятельности органов коммунального управления.

В основу государственного устройства Германии заложены два принципа: с одной стороны, обязанности  земель поддерживать способность входящих в них территорий к самоуправлению и развитию, с другой — принципы выравнивания и консолидации местных  территориальных образований.

Конституционными  органами, выполняющими функции  законодательного органа на уровне федерации, являются бундестаг (нижняя палата) и бундесрат (верхняя палата). К перечню наиболее важных функций нижней палаты германского парламента относятся законотворчество, избрание федерального канцлера и контроль над деятельностью правительства. Большинство законопроектов вносит федеральное правительство, меньшую часть — депутаты парламента и бундесрат. Бундесрат — верхняя палата парламента ФРГ, представляющая интересы 16 земель. В отличие от сенатской системы федеративных государств (США и Швейцария), он включает в себя не избранных народных депутатов, а членов земельных правительств или их представителей. В зависимости от численности населения землям предоставляется пропорциональное количество голосов. В бундесрате интересы земель ставятся выше интересов политических партий.

Исполнительную  власть в Германии осуществляет федеральное правительство во главе с федеральным канцлером. Канцлер имеет право формировать правительство и председательствует на его заседаниях. Канцлер определяет основные направления в деятельности правительства, будучи ответственным, прежде всего перед парламентом, избравшим его на эту должность.

Судебная  система ФРГ разделена на пять отраслей: обычные суды, суды по трудовым спорам, административные суды, суды по социальным вопросам и финансовые суды. Каждая из отраслей рассматривает дела, находящиеся в юрисдикции основных территориальных уровней, являющихся инстанциями судебно-правовой системы: участковый суд, земельный суд, верховный земельный суд и федеральный суд.

Несколько особо следует выделить находящийся  вне судебной системы Германии Конституционный суд. Федеральный Конституционный суд в Карлсруэ осуществляет надзор за соблюдением Основного закона, разрешая возможные споры между федерацией и землями, а также отдельными федеральными органами. Конституционный суд проверяет федеральные и земельные законы на соответствие Основному закону и, в случае несоответствия, способен воспрепятствовать их реализации.

Субъектами  муниципального управления в Германии являются местные территориальные единицы. Под местными территориальными единицами понимаются, прежде всего, общины (коммуны), в которые входят города и деревни, составляющие в совокупности всю территорию Германии. Средняя численность общин обычно составляет не более 30 тыс. жителей. Несколько общин, как правило, входят в состав районов с последующим разведением компетенции районов и входящих в их состав общин. Большие города не подчиняются районам, вырабатывая собственное направление деятельности, закрепленное законом за общинным уровнем управления. Города-земли Бремен и Гамбург совмещают земельный и общинный уровни управления. Германия не имеет выборных органов самоуправления округами, переводя эти органы на более низкий уровень.