Местное самоуправление за рубежом

Исходя из принципов правового государства, Хартия предусматривает право местных органов самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления.

В 1998 г Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. Поскольку ст. 15 Конституции устанавливает приоритет международных норм над национальным законодательством, правовые нормы Хартии стали составной частью правовой системы РФ и, следовательно, назрела необходимость приведения в соответствие с нею ряда правовых норм российского законодательства, что и стало основой реформы местного самоуправления в России.

IV.Организация местного самоуправления на примере европейских стран 

1.Франция. 

Франция — республика, сочетающая в себе элементы парламентской и президентской форм правления при ведущей роли последней. Страна разделена на 95 департаментов, а департаменты — на коммуны, представляющие органы местного самоуправления.

Коммуна является первичной основой системы местного самоуправления Франции. Коммуны возникли задолго до Великой Французской революции, сформировавшись вокруг церковных приходов. Во главе коммуны стоит муниципальный совет, компетенцию которого составляет бюджет коммуны, принятие основных решений, комплектование штатов и т. д. Из своего состава совет избирает мэра, продолжая после выборов контролировать деятельность последнего. В рамках принятого ранее Закона о децентрализации коммунам переданы полномочия в трех сферах: урбанизм, образование и культура, экономическое развитие. К ведению общин относятся: водоснабжение, очистные сооружения, рынки, ярмарки, скотобойни, муниципальные библиотеки и музеи, похоронные бюро и кладбища, а также часть учебных заведений. Коммуны получили право на правотворчество и создание собственной финансовой базы, формируемой главным образом за счет землеотвода территории и выдачи разрешений на застройку. Помимо данных вопросов, коммуне приходится решать множество проблем, наиболее важными из которых являются вопросы управления жилищным фондом, экологии, пожарной безопасности, транспорта, спорта, туризма и т. д.

Во Франции  раньше, чем в других западноевропейских странах, завершился процесс централизации, произошло обособление госаппарата от гражданского общества. В период Французской революции продолжалось «строительство» государственного аппарата: в 1789 г. были ликвидированы все феодальные привилегии на государственной службе, в 1790 г. провинции заменены департаментами, в 1791 г. закон Ле Шапелье запретил создание любых добровольных объединений, «промежуточных ассоциаций» между государством и гражданами.

При Наполеоне I централизация государственного аппарата и его институционализация усилились. Он подписал конкордат с Ватиканом, давший государству эффективный контроль над церковью, выработал гражданский кодекс, создал институт префектов и супрефектов, назначил комиссаров полиции во все города, организовал жандармерию. Наполеон заимствовал основные элементы французской бюрократической системы из двух институтов французского общества — армии и церкви, которыми он искренне восхищался. В представлении Наполеона идеальный имперский чиновник должен быть «наполовину военным, наполовину священником». Поэтому наполеоновская бюрократия «полувоенного типа» была основана на трех принципах: иерархии, дисциплине и унификации.

Мечтой императора стало создание корпуса чиновников, служивших только общественному интересу. Он подчеркивал, что чиновники должны иметь привилегии, но не должны чересчур зависеть, ни от министров, ни от императора. При этом Наполеон призывал открыть государственную службу для самых одаренных людей. В начале XIXв на государственной службе была внедрена конкурсная система найма чиновников.Конкурсная система отбора способствовала росту профессионализма французской бюрократии, внедрению в ее среду новых норм, ценностей и представлений.

Высшие чиновники  были верными слугами государства, и режим черпал из государственного аппарата политический персонал, подбирая из чиновников депутатов и министров.

Правящий  класс Франции не допускал в бюрократическую элиту выходцев из народа. В XIX в. на вступительном конкурсном экзамене приемная комиссия обращала особое внимание на общую культуру кандидата, его знание классических предметов (и в первую очередь латыни). Профессия чиновников стала наследственной: сыновья приходили на смену отцам.

В личном деле чиновников не только значились их профессия, профессиональные заслуги, но и давалась характеристика их социального поведения. Все это закономерно привело к первому кризису французской бюрократии в период июльской монархии, Французские политологи считают, что кризис был вызван произволом администрации при наборе чиновников на государственную службу, политическим фаворитизмом, отсутствием правовых гарантий чиновников, низкими окладами рядовых служащих, резкой диспропорцией между жалованьем высших и низших чиновников, доходящей до соотношения 20:1.

Государственным служащим вменялось в обязанность проявлять сдержанность в частной жизни и хранить административные тайны. Считалось, что не нужно лишать чиновников права выражать свои взгляды, но им не стоит вступать в полемику по вопросам, затрагивающим работу.

В некоторых  учреждениях того времени чиновникам запрещалось покидать свое рабочее  место, читать газеты или иностранные  книги на работе. Во второй половине XIX в. занятие должности в госаппарате стало мощным фактором социального продвижения. Государственная служба предполагала минимальный уровень образования. Чиновники должны были носить мундир или приличный костюм, они не занимались грязной работой. Помимо этого государственная служба давала достаточно большие гарантии занятости.

Но начиная с 20-х гг. XX в. жалованье рядовых чиновников стало значительно отставать от зарплаты квалифицированных рабочих частного сектора (и тем более от доходов служащих в частном секторе). Эта тенденция продолжала усиливаться и существует по сегодняшний день.

Рассмотрим  организацию основных уровней административно-государственного управления современной Францией. До 1981 г. в стране существовала сильная  власть центральной администрации. Всякое движение начиналось непосредственно  в Париже. Третья (1871—1940), Четвертая (1947—1958) и Пятая республики с неизменной решительностью проводили политику централизации страны. Французское правительство и его администрация жестко контролировали всю бюрократическую сеть страны.

В 1960 г. в  целях лучшей координации административного  управления президент де Голль издал декрет об организации 22 регионов, каждый из которых включал в себя от 2 до 8 департаментов. Однако это было сделано только ради административных удобств и нисколько не нарушило жесткую централизацию государственного управления. 

Законодательный орган Франции состоит из двух палат: Национального собрания и Сената. Национальное собрание избирается сроком на пять лет на основе пропорциональной избирательной системы. В Сенат входят представители департаментов, заморских территорий, а также французов, проживающих за границей. Роль парламента во Франции, очерченная Конституций 1958 г., ограничена конкретным кругом вопросов, по которым парламент имеет право издавать законы. Законодательный орган республики волен выразить недоверие правительству, приняв так называемую «резолюцию порицания».

Полномочия  французского президента, по сравнению  с парламентскими, являются более широкими. Прежде всего, при соблюдении определенных условий президент имеет право распустить нижнюю палату парламента. Президент Франции председательствует на заседаниях правительства, назначает премьер-министра, а также других членов правительства назначаются по его предложению, он является главнокомандующим вооруженными силами, подписывает декреты и постановления.

Правительство как рабочий орган исполнительной власти подотчетно Национальному собранию. Возглавляет правительство премьер-министр, в сферу полномочий которого входят вопросы национальной обороны, исполнение законов, а также право назначения на некоторые военные и гражданские должности. Правительство, с разрешения парламента, вольно принимать ордонансы — акты, имеющие статус закона.

Судебную  систему Французской республики составляют Кассационный суд, апелляционные суды и суды, рассматривающие различные категории дел в первой инстанции.

Кассационный  суд, возглавляющий систему общих  судов, включает в себя шесть палат — пять по гражданским делам, одну по уголовным. Постановления Кассационного суда выносятся либо по палатам, либо представителями палат, либо на специально созванных пленумах. Компетенцию Кассационного суда составляет рассмотрение кассационных жалоб на постановления нижестоящих судов. Вынося заключение по постановлению нижестоящего суда, Кассационный суд направляет дело на новое рассмотрение в другой суд того же уровня со своими рекомендациями.

Юрисдикция  каждого из 30 апелляционных судов, расположенных в континентальной  части Франции, распространяется одновременно на несколько департаментов. Еще  пять апелляционных судов расположены в заморских территориях республики. Решения апелляционных судов выносятся, как правило, по палатам, либо оставляя приговор нижестоящего суда в законной силе, либо отменяя его и направляя дело на дополнительное расследование.

Суды первой инстанции разделены на трибуналы  большого процесса и трибуналы малого процесса, различающиеся по масштабу рассматриваемых дел. Термин «трибунал» в названиях французских судов указывает не на их чрезвычайный характер, а, напротив, на ограниченный, по сравнению с другими судами, объем их компетенции. В компетенцию трибуналов большого процесса входит рассмотрение гражданских дел имущественного порядка с суммой иска не менее 30 ООО евро, а также споры о недвижимости, усыновлении, гражданстве и пр. Трибуналы малого процесса разбирают имущественные дела, некоторые категории уголовных дел и др. Кроме того, французская судебная система располагает специализированными трибуналами, являющимися учреждениями первой инстанции и рассматривающими различные виды правонарушений. К числу таких учреждений относятся исполнительный трибунал, торговый, полицейский, советы прюдомов и пр. Характерной особенностью французской правовой системы является роль судьи по исполнению наказаний, имеющего возможность активно вмешиваться в процесс отбывания наказания осужденными. Обязанности такого судьи может исполнять один из судей трибунала большого процесса, принимавшего участие в осуждении правонарушителя.                                                                     Государственная власть в регионах представлена департаментами, которые являются проводниками правительственной политики. В соответствии со ст. 72 Конституции Франции, основу территориальной дифференциации составляют так называемые территориальные коллективы. К ним относятся коммуны, департаменты и заморские территории. Французское административное право относит к территориальным коллективам общности, располагающие тремя признаками: статусом юридического лица, территориальной подведомственностью и общей компетентностью. Главной особенностью французской модели организации местного самоуправления является его тесная привязка к центральной власти. В той же ст. 72 Конституции утверждается, что «любая другая территориальная общность создается Законом». С принятием Закона о децентрализации от 2 марта 1982 г. статус территориальной общности был закреплен за регионами. Всего во Франции на начало 1980-х гг. приходится 26 регионов (в т. ч. четыре заморские территории), 100 департаментов и 36 700 коммун. Основу деятельности регионов составляет план, призванный поддерживать инфраструктуру регионального хозяйства на основе обеспечения условий для здоровой конкуренции и участия в проектах оказания помощи предприятиям.

Регион управляется  региональным советом, избираемым на 6 лет. Региональный совет избирается всеобщим тайным голосованием. Он располагает  собственным бюджетом и имеет статус самостоятельного субъекта. К основным полномочиям регионального совета относятся:

♦ установление законодательной зависимости между  государственным планом государственных инвестиций и региональными планами;

♦ реализация государственных программ по таким  отраслям, как образование, транспорт, культура и т. д.;

♦ благоустройство  территорий. 

Сложившаяся во Франции та форма системы местного самоуправления, что действует сейчас, стала формироваться в период Пятой республики на базе создания публично-правовых учреждений, подменяющих местные представительские органы. Любопытно, что термин «самоуправление» не используется вообще — вместо него широко применяются названия «муниципальная власть» (pouvoir municipal) и «децентрализация». Социалисты, которые пришли к власти в 1981 г., провели подлинную децентрализацию во Франции. Часть полномочий экономического и социального планирования была передана от центральной администрации регионам. Налогообложение, образование, здравоохранение и экономическое развитие стали сферой полномочий администрации в 22 регионах и 96 департаментах. Тем самым Франция после пяти веков неуклонной централизации пустилась в обратный путь.

Действующее сегодня во Франции законодательство о гражданской службе есть итог реформ, которые начались сразу же после освобождения страны после Второй мировой войны. Хотя понятие «чиновник» употребляется сегодня для всех лиц, состоящих на службе органах государственного управления, но в строго юридическом смысле оно значительно уже. Закон, об общем статусе чиновника действующий с 1946 г, регламентирует структуру гражданской службы и систему оплаты труда чиновников. Он ввел в систему гражданской службы понятие «кадр» означающее объединение всех должностей, занятых гражданским служащими одинакового ранга. Во Франции существует кадр директоров, куда входят директора всех департаментов, кадр контроля, который объединяет всех инспекторов, и т.д.

Помимо этого  существует также понятие «класс чиновников». Все го классов четыре, в понижающемся иерархическом порядке  они обозначены буквами А, В, Си D. На класс А возлагаются функции выработки управленческих решений и указаний. Он составляет 20% общего числа чиновников административно-государственного управления.