Муніципальна власність

 

 

ТЕМА 3

МУНІЦИПАЛЬНА  ВЛАСНІСТЬ ЯК ЕКОНОМІЧНА ОСНОВА МІСЦЕВОГО  САМОВРЯДУВАННЯ

 

 

ДОСВІД ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН  У РОЗВИТКУ ВЛАСНОСТІ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ КОЛЕКТИВІВ

 

 

 

       Зарубіжний досвід розвитку власності територіальних колективів. Етапи та особливості формування муніципальної власності в Греції, Німеччині, Англії, Франції, США, Італії. Муніципальна власність в умовах ринкових перетворень. Механізм муніципалізації в перехідній економіці. Моделі муніципального господарства.

 

Прагнення зрозуміти  будь-яке теперішнє явище в Україні, тим більш таке складне й соціально значуще, як муніципальна власність, зобов’язує звернутися до досвіду зарубіжних країн, щоб з’ясувати джерела виникнення та простежити еволюцію розвитку муніципальної власності. Така теоретико-методологічна логіка наукового пізнання.

Термін „комунальна  власність” походить від поняття  „комуна” (в перекладі з французької  „commune” означає община, а з латині „communis”– спільний і означає людський колектив, який об’єднався для спільного життя на засадах спільного майна). Поняття комунальної власності в Україні аналогічне поняттям муніципальної, кантональної власності. У низці зарубіжних країн комунальна власність має назву „муніципальна власність” (зокрема, в Росії, США, Великій Британії) і „кантональна власність” (в Італії). Відповідно процес формування комунальної (муніципальної) власності має назву комуналізації (муніципалізації) власності [188, с. 185].

У Давній Греції й Давньому Римі наявність у муніципалітетів  власного майна, яке використовувалось  у спільних інтересах громадян полісу, мала доволі тривалу традицію. Так, Давній Рим  влаштовував водогони (акведуки), лазні й постачав городянам хліб, майже не стягуючи плати. Александрія за царювання Птоломея мала муніципальні доки, купальні, товарні склади й вела хлібну торгівлю.  

Відродження міст у добу Середньовіччя також  привело до формування доволі розвиненої комунальної (муніципальної) власності. Не кажучи вже про майно, що використовується для захисту міста (міські стіни, арсенали  тощо), необхідне для  вирішення завдань міського управління (ратуша, будинок зборів тощо), німецькі міста Середньовіччя нерідко управляли цегельними заводами й складами товарів і мали свої міські крамниці. У ряді міст доволі істотну частину ресурсів становили доходи, отримані від приватногосподарської, комерційної експлуатації міської власності, до якої належали землі, ліси, надра, дохідні будинки, цінні папери й деякі оброчні статті (полювання, рибний лов  тощо).

Однак, лише за умов сучасного капіталізму господарські підприємства стають істотною, якщо не основною, частиною міського господарства й управління, причому зростання комунальної (муніципальної) власності  збігається за  часом із концентрацією й централізацією приватного капіталу.

Класичними країнами муніципалізації підприємств, де вона широко й інтенсивно розвивається, є Німеччина й Англія, тобто саме держави з найкращим міським благоустроєм.

У Німеччині рух муніципалізації  почався в 1870-х роках, разом з  рухом проти надмірностей фрітредерства. В 1895 році у країні було вже 1642 муніципальні підприємства (крім водогонів), причому близько половини з них припадало на ощадні каси. За даними 1926 року, у Німеччині було до 95% муніципальних водогонів, 90% газових заводів, до 90% муніципальних електричних служб. За ними йдуть трамваї (45% комунальних), будинки для робітників, лазні й купальні, народні їдальні, муніципальні ресторани, аптеки, кіоски, м’ясні крамниці, кам’яновугільні копальні тощо. Із часу муніципалізації прибуток підприємств підвищився на 10–30%, а тарифи за послуги знизилися. Особливо славилося своїми муніципальними підприємствами місто Дюссельдорф [49, с. 216].  

В Англії муніципалізація  почалася значно раніше, а саме в  середині ХІХ сторіччя, з водогонів. Першими відповідну компанію відкрили Манчестер в 1847 році, Глазго в 1855-му, Единбург у 1869-му, Бірмінгем і Ліверпуль у 1877 році. Муніципалізація всюди мала успіх: прибуток збільшився, смертність міського населення знизилася майже вдвічі, споживання води за двадцять років подвоїлося. На другому місці в Англії стоїть муніципалізація газового освітлення; на третьому місці – електричне освітлення й на четвертому – трамваї [49, с. 217].

Італія після Німеччини, Англії й Швеції зіграла найбільшу  роль в історії муніципалізації  й дала ряд помітних теоретиків у  цій галузі. У Перуджі муніципальний водогін існує з 1281 року, а в Нарні водогін, що відпускав воду майже задарма, побудований ще давніми римлянами. Особливого розмаху муніципалізації додали знаменитий перший конгрес міст 1893 року і закон від 28 березня 1903 року, що дозволив містам створювати підприємства 19 категорій без адміністративного затвердження. Італія відома, крім своїх муніципальних водогонів і газових заводів, значною кількістю муніципалізованих хлібопекарень, а також успішним досвідом м’ясної торгівлі міст і виробництва штучного льоду.

У Франції муніципалізована тільки невелика частина водогонів  і боєнь. Руху за муніципалізацію  перешкоджав страх перед соціалізмом  і чинне законодавство, за яким муніципалізацію  дозволяють державні чиновники –  префекти [49, с. 217].

Окремо стоять у справі муніципалізації США. Тут муніципалізація  мало поширена (за винятком старих штатів Східного узбережжя). Тільки каналізація  й водопроводи муніципалізовані на 70%. Трамваї майже виключно концесійні; муніципальних газових заводів 109, а приватних – 1665; електричні станції на 60% у приватних руках, і енергія дорога. Тому в США почався рух „зоннінгу”, який вимагав встановлення для всієї країни загальних норм міського господарства й планування, які виключали можливість  приватно-господарських експериментів [49, с. 218].

Під впливом успіхів  муніципалізації склався навіть особливий економічний напрям –  муніципальний соціалізм, що передбачав масову муніципалізацію суспільно-корисних торгово-промислових підприємств  із їхньою експлуатацією в інтересах міського населення, без отримання містом прибутку або з наданням громадянам безоплатних послуг. Ідея муніципального соціалізму була особливо популярна серед соціал-демократії, її підтримав і Конгрес Другого інтернаціоналу.

Сьогодні у більшості країн світу місцеве самоврядування здійснюється на двох і більше рівнях, і кожен із них має власну матеріально-фінансову базу (комунальну чи муніципальну власність, бюджет, джерела надходження до бюджету тощо) [98, с. 26].

Майже в усіх конституціях світу закріплена матеріально-фінансова (комунальна або муніципальна власність) самостійність органів місцевого самоврядування [97, с. 15].

Стосовно  світового досвіду створення  власності територіальних громад, необхідно  погодитися з висновком, зробленим  українськими вченими, які вважають, що майно муніципальної (комунальної) власності в зарубіжних країнах сформоване, по-перше, шляхом викупу об’єктів приватної власності у власність територіальних колективів, а також шляхом створення об’єктів комунальної власності за рахунок коштів органів місцевого самоврядування [100, с. 120]. По-друге, у зарубіжних країнах, включаючи і Російську Федерацію, майно комунальної (муніципальної) власності не зараховується до складу державної власності і є самостійною формою власності – власністю  територіальних громад. По-третє, у зарубіжних країнах суб’єктом права комунальної (муніципальної) власності є не адміністративно-територіальна одиниця, а територіальна громада – як носій місцевого самоврядування, де право комунальної (муніципальної) власності реалізується лише на рівні первинної (низової) адміністративно-територіальної одиниці, яка утворюється на базі територіальної спільноти як суб’єкта місцевого самоврядування і, відповідно,  не має різновидів комунальної власності, на відміну від України, де різновиди комунальної власності запроваджені на рівні області, району, міста, району в місті, селища та села. Що стосується зарубіжних регіональних органів влади, які також мають певні самоврядні права, то їх економічною основою є кошти та майно, що перебувають у власності  населення регіонів [101, с. 98].

У таблиці Б.1 Додатку  Б наведено аналіз сфер відання місцевої влади різних країн Західної Європи і США, а також розглянуто компетенцію  різних рівнів влади.

Суспільні блага, уподобання щодо яких не дуже різняться територіально, мають належати до компетенції органів державної влади; ті уподобання, щодо яких існують суттєві просторові відмінності, повинні належати до компетенції регіональної та місцевої влад. Якщо виходити з теорії групової дії М.Олсона, то саме у невеликих територіальних групах (тобто громадах базового рівня) можна очікувати на найбільшу зацікавленість та спільну участь громадян у набутті суспільних благ, а відтак – на більшу ефективність децентралізованого „суспільного виробництва” порівняно з централізованим.

Практично у всіх країнах  західної Європи і США до компетенції  органів державної і регіональної влади належать: 1) послуги, щодо яких не існує значних відмінностей у  попиті між різними територіально-адміністративними одиницями. До них належать суспільні блага, які тяжіють до національних (оборона, зовнішня безпека, медичне забезпечення, охорона довкілля у масштабах країни, регулювання загальнонаціональних ринків, наприклад, електроенергії); 2) послуги, які виявляють значні зовнішні ефекти між юрисдикціями (освіта, охорона здоров’я, міжрегіональні перевезення); 3) послуги, надання яких вимагає високих адміністративних видатків, обсяг яких перевищує вигоди від здійснення даної функції на місцевому рівні (наприклад, адміністрування ПДВ, регулювання залізничних перевезень). Суспільні блага, які не мають цих рис, можуть надаватися децентралізовано (на місцевому рівні).

Аналіз функцій  місцевих органів влади у країнах  Західної Європи (табл. Б.1 Додаток Б) показує, що такими наприкінці минулого століття були дороги, парки, планування забудови міста, охорона суспільного порядку: вони надаються на географічно обмеженій території, усі мешканці якої можуть ними користуватися без обмежень. Більшість же послуг місцевих урядів є насправді змішаними благами, які поєднують у собі у певній пропорції властивості суспільних та приватних благ і які при бажанні можна передати  приватному сектору: освітні послуги, охорона здоров’я, соціальна допомога, до певної міри – послуги культурних та спортивних закладів.  Місцева влада також бере на себе відповідальність за приватні блага, ринок яких характеризується наявністю природної монополії: місцеві пасажирські перевезення, транспортні комунікації, комунальні послуги, забезпечення водою, теплом, електроенергією. Нарешті, надання деяких благ органи місцевого самоврядування беруть на себе внаслідок значних позитивних зовнішніх ефектів, які ці блага мають для мешканців, наприклад, пожежна  охорона, вивезення та утилізація сміття [193, с. 71].

Позитивний ефект децентралізації надання суспільних благ полягає також у тому, що починає працювати механізм конкуренції між регіонами та  окремими громадами, створюються стимули для експериментування та інновацій на місцевому рівні, ефективнішого використання коштів та контролю за діями місцевої влади.

За останні роки уряди  багатьох країн у рамках соціально-економічних  програм і програм реформування державного і муніципального секторів економіки проводили політику приватизації, вважаючи при цьому, що державні і  муніципальні підприємства – це частіше національні зобов’язання, ніж національне майно. Ці підприємства передавалися до приватного сектора, який отримує дохід на основі конкуренції.

Під приватизацією в  зарубіжних країнах розуміють передачу приватним особам не тільки власності, але й контролю над державними і муніципальними підприємствами та активами, тобто приватизацію без надання майнових прав. У цьому випадку до основних методів приватизації додаються оренда і підряд, а також передача державних і муніципальних підприємств  в управління приватним менеджерам, тобто здійснюється приватизація управління і результатів діяльності. Саме в такому широкому тлумаченні і використовується термін „приватизація” в багатьох  зарубіжних країнах [76, с. 20].

Основною економічною метою приватизації муніципальної власності є приватизація підприємств житлово-комунальної сфери. Органи місцевого самоврядування багатьох країн активно залучають приватний сектор до партнерства в житлово-комунальній сфері, прагнучи задіяти ринковий механізм з метою покращення показника „витрати-ефективність”. Залучення приватного сектора в житлово-комунальний комплекс відрізняється складністю і багатоманітністю форм, що обумовлено особливостями самої галузі [76, с. 21].

Як показує практика, найбільш сприятливими напрямами розвитку приватного бізнесу в системі муніципального господарства є такі:

– організації з експлуатації житлового фонду (США, Бельгія, Австрія, Велика Британія, Німеччина, Канада та інші);

– побутові, в тому числі ремонтні послуги населенню, благоустрій, збір і переробка побутових відходів (США, Франція, Німеччина, Японія, Канада, Швейцарія, Австрія, Велика Британія, країни Південної Америки і Близького Сходу);

– прибирання територій, озеленення (Австрія, США, Велика Британія, Німеччина, Бельгія, Канада, Іспанія);

– ремонт і утримання доріг (США, Велика Британія, Австрія, Франція, Італія, Бельгія, Іспанія, деякі країни Західної Африки і Латинської Америки).

У кожній країні є свої особливості процесів комуналізації (муніципалізації) і приватизації. У Великій Британії ще у ХІХ столітті було здійснено реформу устрою англійських комунальних об’єднань [250, с. 52]. Сполучене Королівство Великобританії і Північної Ірландії має два головні типи структур самоврядування – муніципальну й не муніципальну: не муніципальні зони діють у двох’ярусній системі графств та районів [250, с. 52]; муніципальні зони реорганізовано з двох’ярусної системи на уніфіковану систему районів або графств; якщо відповідною одиницею урядування обиралися райони, вони мали прямі відносини з центральним урядом, а не опосередковані через уряди графств [221].