Муніципальна власність

В економічній діяльності цієї країни беруть участь місцеві  органи влади вищих рівнів. У дворівневих, нестоличних місцевостях окружні  ради безпосередньо відповідають за збір сміття, у той час як ради графств відповідають за вивіз сміття та деякі види громадського транспорту (наприклад, фінансування автобусного транспорту). Зазначеною роботою керують департаменти, хоча безпосередньо нею можуть займатись і приватні компанії [76, с. 21].

Усі британські немуніципальні графства відповідають за освіту, соціальні послуги, автошляхи  і транспорт, пожежну охорону, встановлення і дотримання торговельних стандартів, планування у галузі будівництва  та охорону порядку, а немуніципальні райони відповідають за житлове будівництво, охорону здоров’я в аспекті навколишнього середовища, збирання сміття та регулювання забудови, разом з тим муніципальні органи місцевого самоврядування відповідальні за всі ці послуги, оскільки нині вони є уніфікованими одиницями [221].

У віданні  британських муніципалітетів понад 192 тис. миль доріг із 201 тис. миль доріг  громадського користування [250, с. 52]. Муніципалітети забезпечують 80% водопостачання населених  пунктів, їм належить третина автотранспортних підприємств, портові споруди, 25 із 120 цивільних аеропортів, ринки, гаражі, басейни, пральні, невелика частка їдалень, ресторанів і друкарень. Муніципальне житлове господарство набуло широкого розвитку, приблизно 30% осель перебуває у муніципальній власності, а на житлове  будівництво іде близько половини муніципальних капіталовкладень [128, с. 66].

На хвилі  приватизації муніципальних підприємств  англійці перейнялися створенням менш бюрократичних та більш прозорих регулюючих (керуючих) органів [10].

У Великій Британії накопичений великий досвід передачі  підприємств житлово-комунального господарства в приватний сектор. Британські консерватори першими в Західній Європі запровадили приватизацію загальнонаціональних  муніципальних служб. Специфікою приватизації у Великій Британії став саме  продаж галузей з великою часткою природних монополій – галузей комунального господарства. Тенденція розвитку приватизації у Сполученому Королівстві – повна приватизація у формі розпродажу існуючих активів. Підприємства суспільного використання, такі як телефонний зв’язок, постачання населення газом, водою, електроенергією, автобусна служба (крім Лондона) також  перейшли до приватного сектора.

Досвід Англії показує, що приватні компанії пропонують надавати послуги дешевше на 20–30%, що спонукає муніципальні підприємства та служби вишукувати резерв для підвищення ефективності. Контракт на надання послуг укладається з підприємством, яке виграло торги. Коли виграє приватне підприємство, то відбувається укладання контракту з приватною особою, а муніципальне підприємство, яке програло торги, розформовується або приватизується. Умови, обсяг, якість та ціна послуг визначаються у контракті місцевими органами влади. Юридична особа, з якою укладено контракт, забезпечує функціонування підприємства за свій рахунок та на свій ризик. Особистий прибуток залежить як від тарифів на послуги, так і від зменшення витрат на виробництво. Закон про місцеве самоврядування зобов’язав місцеві органи влади проводити конкурентні торги у 5 галузях: прибирання вулиць, приміщень, збирання і вивіз сміття, утримання автомобілів та територій, а також доставка обідів до шкіл і лікарень. Загострення боротьби за ринок призвело до того, що виграш торгів муніципальними організаціями став майже правилом. На початок 1990 р. тільки 10% робіт по збиранню сміття було виграно приватними компаніями  [5, с. 11–17].

У США муніципальні послуги завжди були об’єктом приватного бізнесу із сильною конкуренцією. Наприклад, енергогосподарство країни лише частково перебуває в руках  держави. У 20 містах США спостерігається конкуренція енергокомпаній дублювання розподільних систем. У такому великому обсязі конкуруючі розподільні мережі є поки що лише в США. Все це приводить до значної економії бюджетних видатків. Наприклад, у структурі видатків бюджету Вашингтона житлове будівництво і комунальні послуги становлять лише 5,9%, міський транспорт – 3,5%, пожежна охорона – 2,6%. Переважну частину становлять видатки на соціальні потреби (освіта, охорона здоров’я) [ 76, с. 22].

Як головні функції  самоврядування в Німеччині можна визначити забезпечення діяльності інфраструктури (житло, вулиці, виробничі майданчики, вода, вивезення сміття, електрика, газ); побутове обслуговування (спорт, дозвілля, культура); формування життєвого середовища і перспективне планування (планування розвитку міста, якість життєвого середовища, екологія, розвиток культури і засобів комунікації) тощо [76, с. 22]. При цьому водо-, електро-, газо-, теплопостачання, громадський транспорт забезпечуються у партнерстві з приватними  підприємствами; каналізація та прибирання сміття також виконуються через пайову участь у приватних компаніях [76, с. 22].

У Парижі муніципальні видатки на громадський транспорт  у середині 1980-х років становили 19 млрд доларів на рік, які компенсувалися за рахунок споживачів на третину. З метою зменшення видатків був організований порядок роботи транспорту за контрактом, передача його в аренду, концесію і т.д [76, с. 22].

У 1980-ті роки у Франції державна політика була спрямована на скорочення втручання  влади в сферу економіки. В концесію надаються системи водопостачання (3/4 міського водопостачання), служби  зі збирання та утилізації сміття, прибирання вулиць, громадський транспорт [76, с. 22].

Зарубіжні фахівці (Даніель  П., Куайо, Є.Сміт, Мак Девід та інші) вважають, що навіть в умовах монопольних життєзабезпечуючих систем (водопровідно-каналізаційне господарство, енергетика, міський транспорт), коли монополізм природний і його неможливо уникнути, залучення приватного сектора до обслуговування споживачів може бути достатньо різноманітним. При цьому відповідальність за стан і розвиток цих систем лежить на державі (органах місцевої влади) і  передбачає державну (муніципальну) монополію. Незалежно від конкретної форми участі приватного сектора в роботі життєзабезпечуючих систем, місцева влада несе відповідальність за створення нормативної бази і встановлює тарифи на оплату послуг споживачами [76, с. 22–23].

Таким чином, у країнах  Західної Європи при достатньо розвинутому  приватному секторі і зростанні  багатства населення відбувається переосмислення ролі органів місцевого самоврядування. Місцева влада, в першу чергу, позиціонує себе не стільки в якості органу, який надає послуги, скільки організацією, яка сприяє наданню послуг територіальній громаді іншими організаціями (приватними чи суспільними). Це підтверджується й економічною теорією прав власності, яка оперує поняттями специфікації і розмивання прав власності. Чіткість (визначеність), стабільність і передбачуваність прав власності розглядаються як важливі чинники економічного зростання і прямо пов’язуються з економічним розвитком. Розщеплення прав власності дає можливість економічним агентам спеціалізуватися на реалізації того чи іншого часткового правочину (наприклад, у праві розпорядження або в праві управління об’єктами власності).

У підсумку перерозподілу  прав власності відповідно до переваг  учасників господарського процесу  у певному виді діяльності підвищується загальна ефективність функціонування економіки. Суспільній формі власності  із самого початку притаманна розмитість меж володіння конкретним майном, що випливає із визнання територіальної громади власником комунальних активів. Необхідна специфікація прав власності, але до тієї межі, де подальша вигода від подолання їх розмитості вже не буде окуповувати пов’язані з цим витрати. Серед можливих правочинів між муніципалітетом та іншими економічними агентами доцільно виділити договір на будівництво, договір на обслуговування, договір на управління, договір оренди, договір концесії.

Цікавим є досвід зарубіжних країн з передачі муніципальних підприємств в управління асоціаціям споживачів (досвід великих міст Франції). Асоціації споживачів отримують в концесію об’єкти муніципальної власності й управляють ними самостійно. Наприклад, асоціації батьків отримують в концесію шкільні споруди, їдальню, спортивні або культурні об’єкти і самостійно регулюють їхню виробничу і фінансову діяльність. Діяльність таких підприємств та асоціацій контролюється регіональними рахунковими палатами. У деяких країнах існують некомерційні асоціації, які надають населенню консультаційні та інформаційні послуги [179, с. 52–64].

Заслуговує на увагу  досвід великих міст США, Великобританії і Франції, на території яких знаходяться  потужні університетські і наукові  центри. У таких містах, як Лос-Анджелес, Бостон, Лондон, Глазго, Париж, Марсель муніципалітети беруть активну участь „у венчурних підприємствах” [179,с.52–64]. Венчурні компанії спеціально розміщуються (створюються) поблизу великих наукових центрів і університетів з метою використання наукового, технічного і виробничого потенціалу цих організацій для розробки своїх інноваційних пропозицій. Це пояснюється тим, що розробка сучасних технологій виробництва товарів і послуг з нуля потребує значних капіталовкладень, а у наукових центрах всі необхідні дослідження можна провести з найменшими витратами на їх обладнанні. Участь у венчурному бізнесі дозволяє муніципалітетам не тільки вигідно вкладати свій капітал, але й стимулювати  діяльність інноваційних фірм, які займаються новими технологіями, товарами і виробництвом на їх території.

Прибуток  від успішної діяльності венчурних  компаній суттєво перевищує прибутки в звичайних галузях. Тому орган  місцевого самоврядування, вкладаючи  місцевий капітал у венчурний  бізнес, може отримати набагато більший відсоток на вкладений капітал. Крім того, місцева влада прагне розміщувати виробництва, засновані на венчурних розробках, на своїй території для збільшення податкових відрахувань від фірм – лідерів у даній галузі і отримання нових робочих місць. Венчурна компанія – це невеликий колектив вчених і виробників, які досить рідко можуть довести свою інноваційну розробку до промислового виробництва. Тому, довівши свою роботу до стадії дослідної конструкторської розробки, така компанія продає свої права на подальший випуск товару. Право на купівлю мають організації, які беруть участь у фінансуванні проекту. Місцева влада, вкладаючи свій капітал у ці компанії, може придбати у муніципальну власність їхні ліцензії та ноу-хау і використовувати їх на свій розсуд.

У багатьох державах вирішення проблеми формування належної матеріальної основи місцевого самоврядування і забезпечення на її базі потреб територіальних громад вбачають не в укрупненні комун, а в розвитку співробітництва  між ними, і таке співробітництво  зазвичай здійснюється шляхом укладання угод про надання послуг та спільної діяльності в певних галузях між різними органами і рівнями місцевої влади.

Так, наприклад, у США муніципалітети вступають  у контрактні відносини з іншими муніципалітетами або органами влади в таких галузях, як будівництво, протипожежна безпека, цивільна оборона, охорона здоров’я, боротьба з наслідками стихійного лиха тощо. В Ізраїлі з цією метою створюються конфедерації міст. У Франції формами такого співробітництва є синдикати комун, які можуть мати моно- (прибирання сміття та його переробка, водозабезпечення тощо) чи поліпрофільний характер, та дистрикти, що здійснюють певний мінімум обов’язкових повноважень (управління житловими службами, протипожежними центрами тощо). У Франції існує 36,8 тис. комун, і всі спроби держави до їх злиття закінчилися невдачею. Після прийняття відповідних законів сформовано на добровільній основі 2573 об’єднання комун, до яких увійшли 90 відсотків їх кількості і в яких проживає 85 відсотків населення Франції. Французьке законодавство також передбачає можливість формування міських об’єднань. Міське об’єднання відкрите для приєднання нових членів, але закон не передбачає можливості вийти з нього, воно може бути розпущене лише на вимогу кваліфікованої більшості комун (3/4 комун, що представляють 2/3 населення) [104, с. 58]. В Угорщині також передбачено законом створення об’єднань муніципалітетів. Міжмуніципальне співробітництво налагоджене у Вірменії, Польщі, Португалії, Македонії, Узбекистані. В Іспанії до об’єднань (синдикатів) комун входить половина їх загальної кількості. Цим синдикатам держава гарантує сприятливіший режим надання інвестицій, ніж окремим комунам (Додаток З).

Вельми поширені добровільні  об’єднання низових ланок адміністративно-територіального устрою у приміських зонах столиць та інших мегаполісів Німеччини, Іспанії тощо. Договірні відносини виключають диктат центру й забезпечують баланс інтересів усіх громад.

  На наш погляд, використання подібної інституційної моделі забезпечення послугами може бути перспективним для України. Для її реалізації необхідно: 1) оцінити можливості муніципальних служб, підприємств, організацій, звернувши увагу на якість послуг, які надаватимуться (відповідність стандартам якості, необхідному асортименту і лімітам витрат); 2) проаналізувати потреби різних груп населення в послугах, з-поміж них і тих, які поки що не надаються; 3) розробити і налагодити механізм договірних взаємовідносин і розрахунків при укладенні угод між різними адміністративно-територіальним одиницям (територіальними громадами); 4) узагальнити інформацію про можливих виробників послуг в інших адміністративно-територіальних одиницях.

Кількість об’єктів муніципальної  власності в конкретному адміністративно-територіальному  утворенні значною мірою визначається політичною системою суспільства і моделлю господарювання. При нестабільній соціально-економічній ситуації в країні і на конкретній території органи місцевого самоврядування рідко довіряють надання життєво важливих (особливо монопольних) послуг приватному сектору і прагнуть виконувати ці послуги силами власних підприємств.

Велика кількість  об’єктів муніципальної власності (в тому числі і муніципальних підприємств) в Україні порівняно з іншими країнами пояснюється тим, що європейське місцеве самоврядування базується на розвинутій приватній власності, більшій забезпеченості населення і лібералізмі. В результаті основним джерелом доходів місцевого бюджету є податки, а засобом реалізації функцій у місцевому господарстві – концесії, муніципальні замовлення тощо.

Для України  на сьогодні характерна нерозвиненість відносин власності, неплатоспроможність  основної маси населення тощо. Тому основою місцевих бюджетів ще з дореволюційних часів стали доходи, які отримує  місцеве самоврядування в результаті власної господарської діяльності.

При всьому розмаїтті  відносин муніципальної власності  у наукових працях виділяється кілька сформованих моделей муніципального господарства, в кожній з яких об’єктам муніципальної власності (зокрема, підприємствам) відведена певні  роль та місце у сфері надання послуг населенню [76, с. 26-28].

1. Комунальна модель муніципального господарства побудована на тому, що територіальна громада певного адміністративно-територіального утворення сама сплачує постачальникам за послуги, які індивідуально споживаються, а витрати на реалізацію суспільних інтересів і потреб громади покриваються у формі виплати податків. Органи місцевого самоврядування у цій системі здійснюють тільки нагромадження фінансових ресурсів на суспільні потреби та їх розподіл.