Проблемы муниципального управления на примере муниципального образования

Четвертая особенность муниципального управления состоит в том, что оно основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека. Смена места жительства на порядок сложнее смены места работы, поэтому он чувствует себя "привязанным" к месту проживания и в силу этого объективно заинтересован в его обустройстве, получении качественных муниципальных услуг. В этом смысле местное сообщество в определенной степени можно сравнить с кооперативом или акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих интересов.

Наконец, пятая особенность  муниципального управления - множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из них на локальном уровне. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муниципальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией, "латанию дыр" перед перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность.

Общий вывод состоит  в том, что муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управленческая деятельность. Ни в одном другом ее виде нет такой глобальной зависимости муниципальной власти как субъекта управления от воли и интересов населения и как второго субъекта, и как объекта управления. За государственным управлением стоят социальная машина и тщательно разработанные процедуры, сила формы, закона и инструкций, легитимного принуждения. В муниципальном управлении механизм принуждения гораздо слабее и на первый план выходят методы и способы согласования интересов и корпоративного участия.

Процесс муниципального управления, как и всякий управленческий процесс, включает изучение и анализ исходной ситуации, планирование, координацию, разработку, принятие и реализацию управленческих решений, контроль их осуществления. Он тесно связан с организацией деятельности самой муниципальной власти. Следует рассмотреть общие принципы принятия и реализации управленческих решений в системе муниципального управления, обусловленные его спецификой:

1. необходимость изучения мнения различных слоев местного сообщества при подготовке управленческих решений, затрагивающих их интересы;
2. коллегиальный характер принятия наиболее важных решений, установленный законодательством и уставом муниципального образования;
3. необходимость отработки системы взаимоотношений между отдельными органами местного самоуправления (глава муниципального образования - представительный орган - администрация) в процессе принятия управленческих решений;
4. наличие, кроме обычных форм контроля исполнения принятых управленческих решений, дополнительного вида контроля - общественного, подконтрольность муниципальной власти местному сообществу.

Соблюдение данных принципов, бесспорно, усложняет процесс муниципального управления, однако обеспечивает принятие более качественных решений и более эффективный контроль их исполнения. И наоборот, нарушение рассмотренных принципов приводит к сбоям в системе муниципального управления, порождая конфликты между ветвями муниципальной власти, недовольство граждан, и в конечном итоге обходится дороже, чем их соблюдение.

3. Целеполагание в муниципальной деятельности

На выработку целей  муниципальной деятельности и формирование муниципальной политики в конкретном муниципальном образовании влияют не только нормы права, но и множество иных обстоятельств. Это - состояние дел в государстве и регионе, приоритеты федеральной и региональной политики; деятельность хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования и преследующих свои корпоративные цели; население, жители муниципального образования и различные местные структуры гражданского общества, также преследующие свои, зачастую противоречивые цели. Отсюда следует, что формирование муниципальной политики в каждом конкретном муниципальном образовании и в рамках конкретной социально-экономической ситуации является весьма сложной задачей.

В зависимости от целей  муниципального управления определяются его функции, выбираются формы, методы и средства управления. Грамотная постановка целей имеет основополагающее значение для организации муниципального управления.

Главная цель муниципальной  деятельности и стратегическая задача муниципальной политики могут быть сформулированы следующим образом: повышение качества жизни населения на территории муниципального образования.

Качество жизни человека - важнейшее понятие, связанное с  целеполаганием в муниципальной  деятельности, формированием муниципальной  политики. Под этим понимают систему  показателей уровня жизни (например, безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, уровень материального благосостояния, состояние окружающей среды, возможность получить образование, удовлетворять культурные и досуговые потребности, доступ к информации, возможность передвижения и т.д.) и степень их удовлетворения.

Генеральную цель муниципальной деятельности можно "разложить" на отдельные, частные цели, каждая из которых обеспечивает одну из составляющих качества жизни, например экологическое благополучие или возможность получения образования. Отсюда появился термин "частные муниципальные политики". Эти политики являются составными частями целостной муниципальной политики. Каждая из них реализуется органами местного самоуправления посредством предоставления какой-то конкретной муниципальной услуги или группы однородных услуг (рис. 3). Частные муниципальные политики являются подцелями генеральной цели муниципальной деятельности и обеспечивают ее достижение. Можно также говорить о системе целей муниципальной деятельности и ее подсистемах.

 

Рис. 3. Система целей муниципальной деятельности

 

Структуризация генеральной  цели муниципальной деятельности, выделение  частных муниципальных политик  может производиться с разной степенью детализации. Внутри каждой частной  цели могут быть выделены свои подцели и построено "дерево" целей.

Для анализа следует разделить эти подсистемы на две группы. Каждая подсистема первой группы имеет своей целью удовлетворение какой-то конкретной потребности населения путем оказания соответствующих муниципальных услуг. Первую группу подсистем, в свою очередь, можно разбить на две большие подгруппы: подсистемы, обеспечивающие создание благоприятной среды обитания человека на территории муниципального образования, и подсистемы, обеспечивающие развитие самого человека (человеческого потенциала). Подсистемы второй группы напрямую не связаны с предоставлением конкретных муниципальных услуг и обеспечивают функционирование подсистем первой группы. Такое структурирование позволяет устанавливать степень удовлетворения основных жизненных потребностей населения, выявлять узкие места, формулировать цели и задачи развития муниципального образования, формировать частные муниципальные политики и принимать управленческие решения. Характеристика основных подцелей (подсистем) муниципальной деятельности представлена в табл. 4.

 

Таблица 4

Основные подцели (подсистемы) муниципальной деятельности

 

┌─────────────┬───────────────────────┬─────────────────────────────────┐

│ Подсистемы  │      Цели подсистем   │   Подсистемы следующего уровня  │

├─────────────┴───────────────────────┴─────────────────────────────────┤

│                             Первая группа                            │

├─────────────┬───────────────────────┬─────────────────────────────────┤

│Безопасность │Обеспечение            │Общественный порядок             │

│             │безопасности проживания├─────────────────────────────────┤

│             │на местном уровне      │Безопасность на дорогах          │

│             │                       ├─────────────────────────────────┤

│             │                       │Пожарная безопасность            │

│             │                       ├─────────────────────────────────┤

│             │                       │Санитарно-эпидемиологическая     │

│             │                       │безопасность                     │

│             │                       ├─────────────────────────────────┤

│             │                       │Безопасность   при   чрезвычайных│

│             │                       │ситуациях                        │

│             │                       ├─────────────────────────────────┤

│             │                       │Безопасность на водах            │

├─────────────┼───────────────────────┼─────────────────────────────────┤

│Экологическая│Обеспечение            │Состояние  воздушного   бассейна,│

│безопасность │благоприятного         │водоемов, почв, борьба с шумом   │

│             │состояния    окружающей│                                 │

│             │природной среды        │                                 │

├─────────────┼───────────────────────┼─────────────────────────────────┤

│Градо-       │Создание     комфортной│Использование природных факторов │

│устройство   │среды        проживания├─────────────────────────────────┤

│             │(городской среды)      │Планировка и застройка территории│

│             │                       ├─────────────────────────────────┤

│             │                       │Архитектурный облик              │

│             │                       ├─────────────────────────────────┤

│             │                       │Благоустройство территории       │

│             │                       ├─────────────────────────────────┤

│             │                       │Транспортная схема               │

│             │                       ├─────────────────────────────────┤

│             │                       │Озеленение                       │

├─────────────┼───────────────────────┼─────────────────────────────────┤

│Жилище       │Обеспечение            │Обеспечение   жильем   малоимущих│

│             │возможностей  улучшения│граждан, нуждающихся в  улучшении│

│             │жилищных        условий│жилищных условий                 │

│             │граждан                ├─────────────────────────────────┤

│             │                       │Содействие              жилищному│

│             │                       │строительству                    │

│             │                       ├─────────────────────────────────┤

│             │                       │Содействие созданию рынка жилья │

│             │                       ├─────────────────────────────────┤

│             │                       │Реконструкция         устаревшего│

│             │                       │жилищного фонда                  │

├─────────────┼───────────────────────┼─────────────────────────────────┤

│Жизнеобеспе- │Возможность   получения│Содействие   развитию   отдельных│

│чение        │качественных      услуг│отраслей  городского   хозяйства:│

│             │отраслей     городского│жилищно-коммунального, городского│

│             │хозяйства              │транспорта,   связи,    торговли,│

│             │                       │общественного  питания,  бытового│

│             │                       │обслуживания                     │

├─────────────┼───────────────────────┼─────────────────────────────────┤

│Занятость   и│Обеспечение  возможности│Содействие     развитию    малого│

│условия труда│трудоустройства     при│бизнеса                          │

│             │благоприятных  условиях├─────────────────────────────────┤

│             │труда                  │Привлечение      инвестиций    на│

│             │                       │территорию                       │

│             │                       ├─────────────────────────────────┤

│             │                       │Участие  в  заключении   трудовых│

│             │                       │соглашений  между  работниками  и│

│             │                       │работодателями,  в   рассмотрении│

│             │                       │трудовых споров                  │

├─────────────┼───────────────────────┼─────────────────────────────────┤

│Развитие     │Создание  условий   для│Развитие   отраслей    социальной│

│человеческого│физического и духовного│сферы (подробнее в разд. 3.4)    │

│потенциала   │развития  человека      │                                 │