Проблемы муниципального управления на примере муниципального образования

3) Промышленные предприятия, использующие отсталые технологии, не обеспечивающие комплексного и безотходного (или малоотходного) использования всех видов ресурсов, загрязняют воздушный бассейн, водоемы и почвенный слой различными видами производственных отходов. Особенно это касается предприятий химической, металлургической и некоторых других отраслей промышленности. При этом нельзя не отметить стремления отдельных хозяйствующих субъектов получать максимум от использования природных ресурсов соответствующих территорий при минимуме ответственности за состояние природной среды.

4) Автомобильный транспорт - особо опасный загрязнитель воздушного бассейна, поскольку он функционирует в непосредственной близости от жилой застройки и мест массового скопления людей.

Основные задачи муниципального управления в сфере экологии:

- формирование эффективной системы экологического мониторинга, выявление и инвентаризация хозяйствующих субъектов и производственных процессов на территории, оказывающих негативное воздействие на состояние окружающей среды;

- создание программы и механизмов управления состоянием окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов, выработка и реализация системы административных мер и экономических рычагов, обеспечивающих качество окружающей среды.

Важнейший принцип, на основе которого должна строиться экологическая политика органов местного самоуправления, состоит в том, что загрязнитель природной среды платит. Это подразумевает наличие в муниципальном образовании системы мониторинга (слежения) стационарных и мобильных источников загрязнения окружающей среды.

К экологическим платежам, взимаемым с природопользователей, относятся: налогообложение, сборы  за нормативное и сверхнормативное использование природных ресурсов, сборы за лимитное использование  и сверхлимитное загрязнение  природной среды, штрафы, плата за страхование, импортные и экспортные тарифы по возмещению нанесенного ущерба.

Следует заметить, что  принцип «загрязнитель всегда платит»  не всегда работает. Существует множество  способов избежать уплаты различных  налогов и штрафов за загрязнение окружающей среды. Проблема муниципального управления заключается в том, чтобы сделать так, чтобы загрязнитель не имел возможности уклониться от уплаты.

Также существует еще  одна проблема: разработка и реализация экологической политики требует организации правового, информационного, технического, социально-психологического, финансового обеспечения. Центральное место занимает кадровое обеспечение. Обучение специалистов предприятий и органов местного самоуправления является необходимой предпосылкой для выработки и реализации эффективных мер по уменьшению загрязнения окружающей среды, улучшению природоохранной деятельности. Однако муниципальная власть не имеет необходимого финансового, информационного, технического, а также кадрового обеспечения, что затрудняет разработку эффективной экологической политики.

3. Проблемы муниципального управления социальной сферой

Социальная сфера воспроизводит и развивает главное богатство муниципального образования - его человеческий потенциал, капитал. Содержание и развитие социальной инфраструктуры муниципального образования поглощает значительную долю средств местных бюджетов. В отраслях социальной сферы работает основная часть так называемых бюджетников, т.е. работников, получающих заработную плату из бюджетных средств. Поэтому одной из главных задач органов местного самоуправления является формирование и реализация муниципальной социальной политики.

Муниципальная социальная политика - это система целей, задач  и механизмов их реализации, направленных на обеспечение населения социальными услугами, содержание и развитие социальной сферы муниципального образования. Она строится в русле социальной политики государства и во взаимодействии с органами государственной власти, в первую очередь с органами власти субъектов РФ. Через муниципальную социальную политику реализуются как собственные полномочия местного самоуправления, так и переданные на муниципальный уровень государственные полномочия в социальной сфере.

Социальная сфера в  широком смысле состоит из следующих  основных компонентов (рис. 9).

Рис. 9. Основные компоненты социальной сферы

К основным направлениям муниципальной социальной политики, фактически реализуемым органами местного самоуправления и рассматриваемым  в настоящей главе, относятся:

- содействие занятости населения и обеспечению благоприятных условий труда на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования;

- содействие обеспечению граждан жильем путем создания условий для жилищного строительства и прямое обеспечение помещениями малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;

- участие в обеспечении социальной поддержки отдельных групп населения;

- организация муниципальной системы здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

- организация предоставления образовательных услуг, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

- создание условий для деятельности учреждений культуры и досуга в муниципальном образовании, содержание муниципальных учреждений культуры и мест массового отдыха, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

- создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании, содержание муниципальных физкультурно-спортивных сооружений;

- реализация муниципальной молодежной политики.

Каждый из этих компонентов  социальной сферы имеет схожие проблемы. В первую очередь, это недостаток финансовых средств для развития  всех областей данной сферы, для реализации соответствующей политики и набора мероприятий по улучшению ситуации в каждой из составляющих социальной сферы. Также можно говорить о том, что на данный момент не создано условий для осуществления долговременной эффективной политики для развития социальной сферы. Это тоже является проблемой муниципального управления.

Так, в качестве примера, рассмотрим подробнее проблемы муниципального управления в одной области – в области занятости населения. Сложность муниципального управления вопросами занятости состоит в том, что основное правовое регулирование этих вопросов относится к сфере федерального и регионального законодательства и реализуется через территориальные структуры Федеральной службы по труду и занятости. Большая часть трудоспособного населения, проживающего на территории муниципального образования, работает на предприятиях и организациях немуниципальных форм собственности. Возможности влияния органов местного самоуправления на рынок труда, отношения между работниками и работодателями весьма ограничены. Типичный пример - так называемая маятниковая трудовая миграция, когда гражданин постоянно проживает на территории одного поселения, а работает (и платит налоги) на территории другого. Функции трудоустройства незанятого населения и выплаты пособий безработным являются прерогативой государства. Тем не менее, органы местного самоуправления имеют определенные возможности и рычаги влияния на процессы занятости и трудовых отношений на своих территориях, и на их основе может быть сформирована муниципальная политика в данной сфере.

4. Проблемы экономического характера

Продолжается и даже усиливается кризис в работе унитарных  муниципальных предприятий, использующих муниципальную собственность на праве хозяйственного ведения. Отмеченный выше рост цен и тарифов на продукцию  и услуги естественных монополий, ужесточение требований энергетиков и поставщиков иных ресурсов к платежной дисциплине поставило большинство муниципальных предприятий на грань банкротства. Это побудило муниципальные власти к форсированному преобразованию муниципальных предприятий, переводу их имущества в казну во избежание ареста судебными приставами и последующей ликвидации. Многие муниципальные предприятия были обанкрочены своими учредителями искусственно. При этом кредиторы оказались, по сути, обманутыми муниципальными властями, поскольку расплачиваться ликвидируемым несостоятельным должникам оказалось нечем. Этот процесс принял масштабный характер, хотя реальная статистика отсутствует. Одновременно идет поиск новых, более эффективных организационно-правовых форм содержания муниципальных имущественных комплексов, оказывающих важнейшие общественные услуги населению. В частности, отрабатываются механизмы преобразования унитарных муниципальных предприятий в акционерные общества со 100% долей или контрольным пакетом акций муниципалитета, либо в арендные предприятия на базе муниципальной собственности. Явно недостаточно используются такие формы, как передача имущественных комплексов в доверительное управление и в концессию.

Отмеченные негативные моменты являются следствием ряда системных недостатков и проблем в экономике и финансах страны, ее бюджетном устройстве. Важнейшей нерешенной проблемой является не столько дефицит ресурсов, сколько неопределенность и ежегодный пересмотр доходных источников местного самоуправления. Следствием этого является отсутствие у муниципальных органов реальных прав принимать (в рамках действующего законодательства) самостоятельные решения по формированию расходов и доходов своих бюджетов, а также по организации бюджетного процесса. По этим же причинам у органов местного самоуправления на сегодня нет объективной заинтересованности в создании благоприятных условий для экономического развития своих территорий, наращивания их налогового потенциала, экономии бюджетных расходов, создания благоприятного инвестиционного климата, реструктуризации и погашения муниципального долга. Сегодня объективно выгодно быть слабым, дотационным и просить финансовой помощи у своего субъекта РФ. Положить конец такой ситуации может только законодательно закрепленная налогово-бюджетная автономия местного самоуправления в сочетании с четкой и прозрачной процедурой финансового выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, экономическим стимулированием увеличения собственных доходов и экономии расходов местных бюджетов и полной ответственностью за эффективное использование ресурсов территорий.

Необходимо выведение  из кризисного состояния таких пожирателей  бюджетных средств, как унитарные  муниципальные предприятия, в первую очередь, в жилищно-коммунальном хозяйстве. Большинство из них необходимо либо акционировать с последующей приватизацией, либо превратить в арендные, не меняя форму собственности, либо передать в доверительное управление или в концессию управляющим компаниям. Затягивать этот нелегкий процесс недопустимо. Должна быть также прекращена популистская практика установления на муниципальном уровне доли оплаты жилищно-коммунальных услуг ниже предусмотренной федеральным стандартом на соответствующий год. Гораздо эффективнее дотировать население через систему жилищных субсидий, чем муниципальные предприятия. Одновременно необходимо совершенствование порядка установления тарифов на жилищно-коммунальные и другие услуги для населения, утверждаемые органами местного самоуправления. Необходимо проведение квалифицированного аудита тарифов, хотя это и требует определенных затрат.

Серьезной проблемой  является реструктуризация кредиторской задолженности муниципальных образований. Как уже отмечалось, большинство  муниципальных руководителей еще  не осознало всей серьезности этой проблемы. Часть долгов можно было бы списать в счет недофинансирования из вышестоящих бюджетов передачи в муниципальную собственность ведомственного жилищного фонда и объектов социальной сферы. Однако здесь необходимо принятие решений на федеральном уровне.

Требуют пересмотра укоренившиеся  подходы к системе муниципального заказа. В большинстве городов  он рассматривается слишком узко, как механизм проведения конкурсов  на закупки некоторых товаров  и услуг для муниципальных  нужд с целью экономии бюджетных расходов. Между тем, через систему муниципального заказа должны проходить практически все расходы бюджетов (кроме расходов на управление и на обслуживание муниципального долга). На муниципальном заказе должны работать все бюджетополучатели, включая предприятия-монополисты (здесь конкурс чаще всего невозможен), муниципальные предприятия и учреждения социальной сферы. В условиях острого дефицита бюджетных средств объем расходов бюджета на финансирование той или иной муниципальной услуги должен определяться на основе сравнительной оценки ее жизненной важности и эффективности. Методы таких расчетов по отдельным услугам имеются. Такой механизм позволяет при формировании муниципального заказа в условиях недостатка средств отсевать наименее эффективные услуги, стимулировать их исполнителей к экономному расходованию бюджетных средств.

В современных условиях требуется использование современных  муниципальных управленческих технологий и опыта наиболее продвинутых  городов.

Большое значение в области  муниципального управления имеет консолидация сил хозяйствующих субъектов. Существенную роль в решении этой задачи может сыграть создание советов и иных консультативных органов промышленников и предпринимателей при главах муниципальных образований, совместное обсуждение с ними муниципальных проблем, пропаганда муниципального патриотизма среди хозяйственников.

Для более эффективного использования муниципальной собственности  в сфере общественных услуг играет ее инвентаризация (в том числе  инвентаризация земельных участков), ведение единого реестра недвижимости, создание службы единого балансодержателя муниципальной собственности по примеру муниципального казначейства. Необходимо производить переоценку стоимости муниципальной недвижимости, оптимизировать ставки арендной платы за ее использование. Это большая и сложная работа, но проводить ее надо. Важно также создать в администрациях городов комплексные структурные подразделения по управлению недвижимостью (департаменты недвижимости уже имеются в ряде городов), возглавляемые заместителем мэра по вопросам недвижимости.

Также одной из важнейших  задач муниципальной власти является создание привлекательного инвестиционного  климата на своей территории. И  здесь в ряде городов накоплен неплохой опыт маркетинговых исследований территорий, разработки соответствующих паспортов, каталогов бизнес-проектов, перечней резервных