Теоретическо-методологические основы деятельности муниципальных унитарных предприятий

При таком положении дел  это может привести к снижению активности в экономике в целом. Следующей проблемой унитарных предприятий, в частности МУП «СтройПроектСервис», является отсутствие единого учета и ведения реестра регионального и муниципального имущества, необходимого для обеспечения управления унитарным предприятием. Подтверждением этого является несоответствие данных Госкомстата, Росимущества и Счетной палаты Российской Федерации. Отсутствие полного реестра унитарных предприятий, содержащего информацию об их активах и основных результатах финансово-хозяйственной деятельности, не позволяет осуществлять контроль за деятельностью МУП «СтройПроектСервис», и идентификация прав собственности на имущество оказывается на более низком уровне, чем в условиях частной собственности.

Также важной проблемой МУП «СтройПроектСервис» является неэффективное управление. Собственно, можно выделить два основных блока в системе управления унитарными предприятиями:

1)  деятельность руководства унитарного предприятия в рамках предоставленных ему собственником правомочий по управлению предприятием;

2)  деятельность уполномоченных государственных органов по управлению унитарным предприятием.

Оба этих направления испытывают серьезные недостатки, которые во многом и способствуют неэффективному управлению муниципальным унитарным предприятием. В первом случае руководитель в соответствии с уставом предприятия и заключенным с ним контрактом принимает на себя определенные функции и обязательства. От имени предприятия он полностью владеет, пользуется и распоряжается имуществом, денежными средствами и произведенной продукцией. Берет на себя обязательство по сохранности имущества, эффективному его использованию по целевому назначению, обеспечению прибыльной работы предприятия, выполнению установленных для него годовых основных экономических показателей и т. д. Однако руководитель предприятия не несет никакой материальной ответственности за необеспечение выполнения одного или нескольких взятых на себя обязательств. Даже при полном провале деятельности и банкротстве, что и является основной проблемой для МУП «СтройПроектСервис», ему грозит административное взыскание, а самое большое - увольнение.

Экономический риск как мощный фактор мотивации предпринимательской  и управленческой деятельности в  данном случае отсутствует. Кроме того, трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия¹². В соответствии с законодательством руководитель унитарного предприятия имеет широкий круг полномочий в отношении государственного имущества, включая самостоятельное управление финансовыми потоками и использование прибыли. При этом круг полномочий собственника определен исчерпывающим образом. Не предусмотрено обязательное проведение периодических аудиторских проверок, что затрудняет контроль финансово-хозяйственной деятельности МУП «СтройПроектСервис».

Еще одной основной проблемой  унитарного предприятия является отсутствие надлежащего контроля над ним, что позволяет руководству МУП «СтройПроектСервис» преследовать свои собственные интересы при проведении финансовой политики. Это ведет к таким негативным явлениям, как увод активов, декапитализация, неадекватная инвестиционная политика, что в свою очередь обусловливает низкую эффективность, тяжелое финансовое положение или даже банкротство предприятия МУП «СтройПроектСервис». Серьезным недостатком управления государственным унитарным предприятием является ориентация практически всех органов управления на административные методы воздействия.

Одним из способов совершенствования управления муниципальным имуществом является его приватизация. Но здесь также существует ряд проблем:

1)  балансовая стоимость подлежащих приватизации активов предприятия имеет отрицательное значение;

2)  руководитель предприятия МУП «СтройПроектСервис» не исполняет законные требования по подготовке к приватизации;

3)  предприятие не может быть приватизировано по причине незавершенной реорганизации;

4)  предприятие не может быть приватизировано по причине незавершенного судебного разбирательства по вопросу принадлежности имущества;

5)  у предприятия отсутствуют денежные средства, необходимые для оформления правоустанавливающих документов на объекты имущества, в том числе земельные участки.

Основными причинами невыполнения программ приватизации субъектами Российской Федерации, по мнению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, являются низкая ликвидность государственного имущества, отсутствие спроса на приватизируемое имущество, отсутствие правоустанавливающих документов, технических паспортов на объекты недвижимости, отсутствие денежных средств у унитарного предприятия на предприватизационные процедуры¹³. Все это вызывает отставание в реализации программы приватизации предприятия, включенных в программу уже сейчас. И, несомненно, это вызовет дальнейшее отставание в будущем.

Организационно-правовая форма  унитарных предприятий.

В целом представляется справедливым вывод, что для унитарного предприятия, которое потенциально могло бы получать прибыль и быть приватизированным, организационно-правовая форма акционерного общества лучше, чем форма муниципального унитарного предприятия. Преобразование унитарного предприятия в акционерное общество дало бы возможность местным органам власти управлять напрямую, и позволило бы использовать более эффективные технологии контроля. Преобразование в акционерные общества также увеличило бы нагрузку на местные администрации, так как потребовалось бы найти достаточно квалифицированного директора. Однако поле выбора потенциальных кандидатов достаточно широко: это и частные бизнесмены, и опытные чиновники, вышедшие на пенсию.

Гражданский кодекс Российской Федерации, который остается основным документом, регулирующим вопросы, касающиеся унитарных предприятий, содержит формулировки, которые придают МУП «СтройПроектСервис» характеристики, сближающие их с акционерными обществами¹⁴. Например, балансовые комиссии, осуществляющие контроль над предприятиями со стороны собственника, выполняют те же функции, что и Советы директоров акционерных обществ. Перерегистрация «прибылеориентированных» унитарного предприятия в акционерное общество и переопределение МУП «СтройПроектСервис» как предприятие, не преследующего цель получения прибыли, должна исходить из того - сможет ли балансовая комиссия, учитывая ее солидные полномочия, на практике работать так же, как и Совет директоров акционерного общества, и если да, то можно ли оставить унитарными те предприятия, которые ориентированы на получение прибыли.

Основная проблема, связанная  с этим подходом, заключается, по-видимому, в том, что члены балансовой комиссии обладают более узким опытом, чем члены обычного Совета директоров, и их деятельность будет менее прозрачной, что снижает эффективность. В большинстве случаев практика показывает, что существующие балансовые комиссии оперируют весьма короткими временными отрезками, сосредоточиваясь на текущей балансовой прибыли или убытках, и не имеют ни времени, ни опыта для анализа стратегии бизнеса.

Эта проблема усугубляется, если, несмотря на формальные полномочия, органы государственной власти не имеют возможности внедрить эффективную систему контроля над множеством унитарных предприятий и в частности для МУП «СтройПроектСервис». В таком случае вследствие непрозрачности унитарных предприятий как организационно-правовой формы предприятия гораздо легче злоупотреблять своим положением (например, путем недоинвестирования или увода активов), чем в случае акционерного общества, где Совет директоров, как правило, на практике оказывается более активным. Наконец, МУП «СтройПроектСервис» создает потенциальные сложности в распределении полномочий между отраслевыми министерствами, фондом имущества, балансовой комиссией и министерством финансов.

Практика управления МУП «СтройПроектСервис» показывает, что активный Совет директоров мог бы улучшить ситуацию на предприятии путем реорганизации, рационализации основных и неосновных видов деятельности, разработки стратегии бизнеса или защиты интересов предприятий в отраслевых министерствах, например, при обсуждении социальных мандатов, инвестиций, установления тарифов и улучшения контроля над выручкой.

Неэффективность системы  управления МУП «СтройПроектСервис»

Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации, региональная или местная администрация принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации предприятия (приложение 2); она назначает директора и утверждает устав предприятия, в частности МУП «СтройПроектСервис». Субъект Федерации вправе принимать нормативные документы (решения, инструкции), регулирующие деятельность предприятия, например, регулировать тарифы для предприятий, считающихся естественными монополиями. Тем не менее на практике органам власти субъекта Федерации недостает опыта в управлении предприятиями, и они не способны эффективно контролировать унитарные предприятия, а именно МУП «СтройПроектСервис». В результате чего, региональные и местные органы власти иногда не могут добиться практического исполнения документов или заставить директора унитарного предприятия соответствовать определенным требованиям, например в МУП «СтройПроектСервис» проводить аудит.

Балансовые  комиссии (и связанные с ними советы по инвестиционной политике), созданные  в 2000 г., официально выполняют функцию наблюдательного совета, состоящего из государственных или муниципальных служащих и иногда также «гостей»¹⁵. Однако во многом из-за чрезмерной нагрузки (а возможно, и из-за отсутствия соответствующих навыков) балансовые комиссии используют слишком короткие временные отрезки для мониторинга и нереалистичные индикаторы.

Эти индикаторы не соответствуют потребностям в  формировании и реализации долгосрочной стратегии бизнеса МУП «СтройПроектСервис», а иногда также не сочетаются с задачами совершенствования деятельности предприятия в краткосрочной перспективе. Анализ финансовой отчетности проводится, но в большинстве случаев балансовые комиссии концентрируются только на краткосрочных показателях прибыли и иногда ликвидности.

В начале своей деятельности, МУП «СтройПроектСервис», по данным отчета о прибылях и убытках, получало удовлетворительную оценку и впоследствии не удостаивалось особого внимания, несмотря на негативные тенденции и вероятность получения убытков в будущем. Более того, используемые показатели прибыли обычно не сопоставляются с инвестированным капиталом и рассматриваются как абсолютный показатель либо сравниваются только с выручкой.

Право хозяйственного ведения  лишает директора МУП «СтройПроектСервис» как стимулов, так и полномочий принимать долгосрочные решения по развитию бизнеса, касающиеся структуры выпуска, инвестиций или продажи активов. Неплатежи со стороны местных властей не позволяют руководителю принимать на себя ответственность. Например, местная администрация может выступать в качестве собственника, основного потребителя и органа по регулированию цен, оставляя предприятию совсем небольшие возможности для принятия самостоятельных решений.

Унитарное предприятие, которое является кандидатом на приватизацию, право хозяйственного ведения не позволяет директору диверсифицировать деятельность предприятия МУП «СтройПроектСервис», осваивать новые виды продукции и расширять бизнес в преддверии продажи компании без согласования с балансовой комиссией.

Контракт подписывался только с директором МУП «СтройПроектСервис». Директор самостоятельно назначает высших должностных лиц предприятия МУП «СтройПроектСервис», а именно главного специалиста юриста, заместителя директора, главного бухгалтера, заместителя директора по техническим вопросам, ведущего специалиста материально-технического обеспечения, помощника по связям с общественностью. В результате директор контролирует деятельность предприятия, и контракт на управление укрепил такую структуру.

Директор, по-видимому, слишком много занимается оперативными вопросами, вместо того чтобы сосредоточиться на стратегии. Мировой опыт подсказывает, что движение в сторону формирования управленческих команд позволило бы усилить техническую и финансовую обоснованность управленческих решений и потому повысить эффективность. Существование активного наблюдательного совета вместо перегруженной и «дистанцированной» балансовой комиссии также стимулировало бы активизацию более широкого пласта управленческого опыта.

Одна из сфер, где необходимо постоянное совершенствование, - знание и использование управленческого инструментария, такого как адекватные целевые показатели прибыльности (например, рентабельность активов). Управленцы и балансовые комиссии склонны устанавливать потенциально вводящие в заблуждение целевые показатели, такие как абсолютная масса прибыли/убытка, что не позволяет им распределять ресурсы в пользу наиболее эффективных видов бизнеса.

Достаточно редко на унитарных предприятиях проводится внутренний или внешний формальный аудит, несмотря на существование Закона об аудите. На предприятие МУП «СтройПроектСервис» не предусмотрено обязательное проведение периодических аудиторских проверок, что затрудняет контроль финансово-хозяйственной деятельности.

 Внешний аудит желателен для предприятия, он может быть и важным инструментом повышения прозрачности для тех, кто остается работать в рамках государственного сектора¹⁶.

Выбор аудитора представляет собой еще одну проблему. Для тех немногочисленных предприятий, которые проходили аудит, аудиторов выбирали органы местной администрации, т. е. не было четкой границы между теми, кто управляет предприятием, теми, кто назначает аудитора, и теми, кто получает отчет (т. е. местной администрацией). Назначение аудитора «общим собранием акционеров» могло бы стать нормой, способной предотвратить конфликты интересов на рынке. Чтобы сгладить негативные последствия этой проблемы, возможно, было бы полезно публиковать отчеты.