Идейные истоки и правовая природа Франции

Конституция традиционно  сохранила двухпалатную структуру  парламента. Однако вторая палата —  Совет республики — была наделена лишь совещательными функциями, и ее рекомендации не были обязательными  для Национального собрания. Совет  республики избирался косвенными выборами в департаментах и коммунах, а  часть его назначалась Национальным собранием. Состав палаты должен был периодически обновляться. Таким образом, полномочия верхней палаты парламента по сравнению с сенатом Третьей республики были сведены до минимума.

Главой государства являлся  президент республики, который избирался  на совместном заседании палат парламента сроком на 7 лет. По Конституции 1946 г., в  отличие от предшествующей, президент  был лишен ряда важных прерогатив (роспуск нижней палаты, назначение по своему выбору высших должностных  лиц и др.). Любые акты президента, в том числе назначение на высшие должности, требовали контрасигнации председателя кабинета и одного из министров³⁷.

Исполнительная власть по Конституции вручалась Совету министров  во главе с его председателем, главой правительства. Этот орган осуществлял  непосредственное государственное  управление страной и в этом своем  качестве имел широкие полномочия. Однако деятельность кабинета была поставлена под эффективный контроль нижней палаты. Назначение председателя Совета министров и министров декретом президента могло производиться  только после вынесения вотума доверия  со стороны Национального собрания.

В случае принятия абсолютным большинством голосов депутатов  резолюции порицания, а также  в случае провала в палате важного  правительственного законопроекта  кабинет должен был уйти в отставку. Правительство могло распустить парламент только после двух правительственных  кризисов подряд, последовавших за вотумами недоверия или порицания. В такой ситуации на период избрания нового состава собрания создавалось  коалиционное правительство из всех партийных фракций во главе с  председателем Национального собрания.

Конституция практически  сохраняла в неприкосновенности старую судебную систему и местное  управление, подчиненное строгому контролю со стороны правительства. Для руководства  судами создавался Высший совет магистратуры, председателем которого являлся  президент. Совет ведал вопросами  назначения и продвижения судей, исполнял функции дисциплинарного  суда в отношении членов судебного  ведомства.

Реорганизация политического  строя Франции в той форме, которая была предусмотрена Конституцией 1946 г., во многом не оправдала возложенных  на нее задач и быстро утратила привлекательность в глазах французов. Страна практически вернулась к  “режиму Собрания”, столь единодушно критикуемому на примере Третьей  республики³⁸. За двенадцать лет сменилось сорок пять правительств, было несколько длительных министерских кризисов. Этому способствовали как недостаточная проработка самого механизма функционирования норм основного закона, так и периодические отступления от них на практике.

Сложные проблемы модернизации экономики и перестройки экономической  структуры, обострение социальных противоречий, распад колониальной системы и колониальные войны требовали активного вмешательства  государства и стимулировали  поиски путей к установлению твердой  власти. Политическая система, основанная на классическом парламентаризме, в  условиях многопартийного соперничества  и возросших требований к административно-управленческой деятельности оказалась неспособной  адекватно реагировать на сложные  социально-экономические проблемы и кризисные явления в обществе.

На протяжении 40-х —  середины 50-х гг. стало нарастать  недовольство государственным режимом  Четвертой республики. Возникшая  в 1947 г. голлистская партия Объединение  французского народа (РПФ)' выступила  с требованием отмены Конституции 1946 г. и создания сильной исполнительной власти, способной возвыситься над “партийной чехардой”. В этом же году произошел распад трехсторонней коалиции, а в 1948—1951 гг. была восстановлена мажоритарная избирательная система. Широкое распространение получила практика делегированного законодательства. По конституционной реформе 1954 г. премьер-министр был наделен дополнительными полномочиями по роспуску Национального собрания, упрощался порядок получения вотума доверия правительством (простым большинством голосов), отменялись положения Конституции о коалиционном правительстве.³⁹ Были расширены также права Совета республики, который превратился в полноправного участника законодательного процесса. Одновременно, без прямого пересмотра соответствующих положений, путем конституционной практики произошло фактическое усиление роли и влияния президента.

Обострение политической обстановки и отход от основных принципов  Конституции 1946 г. привели в конечном итоге к падению Четвертой  республики и ее замене в 1958 г. Пятой  республикой.

§ 3 Конституция  Пятой республики. Юридический статус высших органов власти.

В мае 1958 г. в обстановке военного мятежа в Алжире парламент призвал  к власти генерала де Голля и наделил  его правительство чрезвычайными  полномочиями. Правительство спешно подготовило проект новой конституции, который в сентябре 1958 г. был одобрен  на референдуме  и с октября 1958 г. вступил в силу.⁴⁰

Конституция 1958 г. Авторы Конституции 1958 г., которую считали “скроенной точно по мерке для де Голля”, исходили из необходимости коренного пересмотра принципов, лежавших в основе государственного строя Третьей и Четвертой республик. Прежде всего предполагалось стабилизировать политическую систему путем “большей сбалансированности” всех видов власти и усиления независимости исполнительной власти от политических маневров различных партий. Исполнительная и законодательная власти должны были быть четко разделены, имея своим источником только “мандат народа” (т. е. выборы). Однако еще более эффективным средством укрепления системы властвования должен был стать институт главы государства. Возвышаясь над всеми властями и не навязывая себя в качестве повседневного главы правительства и лидера парламентского большинства, президент должен был выражать высшую волю государства по проблемам первостепенного значения. Таким образом, одной из важнейших задач этого органа было гарантировать стабильность исполнительной власти в неблагоприятных политических и экономических условиях.

Эти идеи были четко проведены  в тексте нового основного закона. Свидетельством этому является сама структура конституции, построенной  по схеме президент — правительство  — парламент. Центральным звеном всей политической системы стал президент. Ему была отведена роль “высшего арбитра”, призванного обеспечивать нормальное функционирование государственных  органов, а также преемственность  государства (ст. 5). Поэтому президент  не нес политической ответственности  ни перед каким органом (за исключением  случая государственной измены) и  никем не контролировался. В то же время для выполнения своей роли он был наделен как широкими постоянными  прерогативами, так и полномочиями, имеющими исключительный характер⁴¹.

Прежде всего, президент  назначал главу правительства, а  по его предложению — остальных  членов кабинета, а также принимал их отставку. Он председательствовал на заседаниях правительства, в Совете и Комитете национальной обороны, в Высшем совете магистратуры. Ему предоставлялись полномочия главы вооруженных сил, право назначения на высшие гражданские и военные должности.

Президент был наделен  значительными полномочиями не только в исполнительной, но и в законодательной  сфере: он имел право подписывать  и обнародовать законы, требовать  от парламента нового обсуждения закона или отдельных его статей; право  оспорить принятый парламентом законопроект и передать его в Конституционный  совет (суд) для заключения о его  соответствии конституции; право передавать некоторые виды законопроектов на референдум, минуя парламент; право обращаться к парламенту с посланиями, которые  не подлежат обсуждению; право принимать  ордонансы, имеющие силу закона. Президент  получил также право роспуска нижней палаты парламента (ст. 12), что  не характерно для чисто президентских  республик. Он представлял Францию  в международных отношениях, наделялся  значительными прерогативами в  области внешней политики.

Помимо указанных полномочий, президент по ст. 16 получил право  принимать чрезвычайные меры по своему усмотрению в условиях, когда “установление  Республики, независимость Нации, целостность  ее территории или выполнение ее международных  обязательств оказываются под серьезной  или непосредственной угрозой, а  нормальное функционирование органов  государственной власти, созданных  в соответствии с Конституцией, нарушено”.⁴²

Одновременно предусматривался ряд гарантий против установления единоличной  диктатуры президента (автоматический созыв парламента, запрос мнения Конституционного совета и т. п.). Однако деятельность президента в период чрезвычайного  положения никем не контролировалась. В соответствии сост. 19 свои наиболее важные полномочия: назначение правительства, роспуск палаты, введение в действие исключительных полномочий, передача законопроектов на референдум и ряд других — президент осуществлял единолично, без контрасигнирования со стороны премьера и соответствующих министров. Остальные акты президента требовали министерской скрепы, и, таким образом, премьер-министр нес за них политическую ответственность перед парламентом.

Конституция 1958 г. отказалась от прежней политической практики избрания президента парламентом. Отныне он должен был избираться коллегией выборщиков, в которой члены парламента составляли ничтожную часть. Позднее косвенные  выборы президента были заменены прямыми.

Второе место в государственном  механизме Пятой республики было отведено правительству. В самом  общем виде его компетенция закреплялась в ст. 20 Конституции: правительство  должно определять и осуществлять “политику  нации”, распоряжаться администрацией и вооруженными силами. Премьер-министр, полномочия которого определены более  подробно, должен руководить деятельностью  правительства, нести ответственность  за оборону страны, обеспечивать исполнение законов, издавать нормативные акты в порядке регламентарной власти, назначать на военные и гражданские должности⁴³.

Таким образом, высшая исполнительная власть, по конституции, была недостаточно четко распределена между президентом  и премьер-министром, но предполагалось, что премьер, обладая определенной автономией, осуществляет повседневное руководство внутренней политикой. Конкретные формы взаимодействия президента и премьера зависели от согласованности  их действий при стратегическом верховенстве президента и, главным образом, от расстановки  партийно-политических сил.

На последнее место  среди высших государственных органов  Конституция 1958 г. поместила парламент. Он состоял из двух палат — Национального  собрания и Сената, которые были практически равноправными. Национальное собрание избиралось прямым голосованием. Сенат, избираемый путем косвенного голосования коллегиями выборщиков, должен был обеспечивать представительство  территориальных единиц республики и французов, проживавших за пределами  Франции. Особые “сдерживающие” полномочия Сената, обладающего правом вето в  отношении проектов конституционных  изменений, могли стать тормозом при прохождении важных законопроектов.

Специальный раздел Конституции  был посвящен взаимоотношениям между  парламентом и правительством, в  котором отчетливо закреплялась доминирующая роль правительства. Тщательно  оформленное функциональное разделение “властей”, подробная регламентация  деятельности, структуры и процедуры  заседаний парламента имели целью  создание системы “рационализированного” парламентаризма вместо парламентарных моделей Третьей и Четвертой  республик.

Акты парламента могли  регулировать строго определенный и  сравнительно небольшой круг вопросов (структура и принципы организации  государственного аппарата, права и  свободы, гражданство, налоги, основные принципы гражданского, уголовного, трудового  права и др.). По этим вопросам правительство  также могло издавать нормативные  акты, имеющие силу закона (ордонансы), но только с разрешения парламента. Возможность подобного рода делегирования  парламентом своих полномочий была прямо предусмотрена в Конституции, а последующая практика закрепила  такое положение. Все остальные  вопросы должны были решаться в административном порядке, регламентарной властью кабинета, т. е. путем декретов.⁴⁴

Правительство обладало также  значительными полномочиями по контролю над законодательным процессом. Прежде всего оно, по сути, определяло повестку дня работы парламента. Правительственные  законопроекты должны были рассматриваться  в первую очередь. Правительство  могло также использовать целый  ряд средств по отклонению внесенных  парламентариями поправок в законопроект и проведению голосования без  обсуждения (ст. 40, 41, 44, 45 и др.). Для  принятия финансового законопроекта, например, парламенту устанавливался определенный срок. Если в этот срок бюджетный закон не принимался, он мог быть введен в действие правительственным  декретом.

Конституция 1958 г. устанавливала  ответственность правительства  перед парламентом. Однако принятие “резолюции порицания”, которая обязывала  бы правительство уйти в отставку, было обставлено многочисленными условиями (ст. 49). Правительству могло быть отказано в доверии только абсолютным большинством голосов, а если инициаторы резолюции не собирали такого большинства, они утрачивали право вносить  новую в течение той же парламентской сессии⁴⁵.

Таким образом, хотя система  органов, по Конституции 1958 г., обладала атрибутами парламентарной республики (ответственность правительства  перед парламентом, министерская скрепа актов президента и т. п.), наиболее существенные полномочия в определении  и проведении государственной политики были переданы президенту. Обширные прерогативы  президента Франции, предусмотренные  конституцией, не имели аналога даже в президентских республиках. Режим  Пятой республики стал в теории именоваться  смешанным “президентско-парламентским” или “косвенным президентским” режимом, став образцом своеобразной гибридной, а на деле новой, самостоятельной формы правления, получившей в политической науке наименование “полупрезидентская республика”.

Судебная власть, по Конституции 1958 г., провозглашалась “хранительницей  личной свободы”. Особое положение  среди судов занял Конституционный  совет, который сосредоточил в своих  руках контроль за конституционностью нормативных актов и, несмотря на отсутствие прямого указания об этом, право толковать основной закон. Классическим примером системы специализированных судов является и существование  во Франции органов административной юстиции во главе с Государственным  советом.

В юрисдикцию административных судий входит решение вопросов о  соответствии закону актов и действий исполнительных органов и должностных  лиц, на практике — от решений муниципалитетов  до актов президента. В остальном  же традиционные формы судоустройства по прежнему сохраняются и действуют  с незначительной модернизацией  в 1970-х гг. (Кодекс судоустройства 1978 г.).⁴⁶