Идейные истоки и правовая природа Франции

Конституция 1958 г. очень скупо  регламентировала систему местного управления. Вместе с тем французская (континентальная) модель местного управления стала образцом для подражания в  большинстве стран мира. В ней  определенным образом сочетаются прямое государственное управление на местах и местное самоуправление, причем агенты государственной администрации  осуществляют надзор за деятельностью  местных представительных органов. Одновременно нижестоящие звенья системы  подчиняются вышестоящим. В этой сфере Конституция 1958 г. следовала  распространенной теории, согласно которой  существуют “естественные” административно-территориальные  единицы (село, город и др.), которые  могут и должны формировать свои органы самоуправления, и “искусственные”  образования, т. е. созданные актами центральной власти (регион и т. п.), в которых управление осуществляется только представителями центральной власти. По конституции, местными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории, которые свободно управляются выборными советами (ст. 72). Низовой единицей стала коммуна (село или город), жители которой избирают свой орган самоуправления — муниципальный совет. В департаментах избираются генеральные советы. “Искусственным образованием”, не имеющим представительных органов, стал регион. Функции местной администрации в департаментах и регионах были возложены на префектов и супрефектов, которые являются представителями центра на местах.

Развитие политической системы  Франции в 60—80-х гг. XX в. Основной тенденцией развития политической системы  Пятой республики в первые десятилетия  ее существования явилось дальнейшее усиление президентской власти, ее персонализация. Президент стал на практике не только главой государства, но и главой правительства, одновременно ослаблялось и какое-либо противодействие  законодательной власти.

Значительную роль в. такой  эволюции президентской власти сыграли  конституционная реформа 1962 г., осуществленная де Голлем посредством референдума, которая изменила порядок выборов  президента. Отныне избрание президента должно было происходить с помощью всеобщего голосования.⁴⁷

Действительный смысл  реформы заключался в противопоставлении главы государства как непосредственного  и единственного избранника народа избираемому таким же способом Национальному  собранию.

Кроме того, дальнейшее усиление президентской власти было связано  с возможностью главы государства  опираться на парламентское большинство, поскольку в 60— 70-х гг. президент  неизменно выступал как лидер  голлистской партии. Имея поддержку большинства в парламенте, он фактически возглавлял и правительство, оттеснив его формального главу — премьер-министра. Полная зависимость премьер-министра и правительства от воли президента, фактическая ответственность правительства перед главой государства вследствие совпадения президентского и парламентского большинства стали характерной чертой Пятой республики в это время. Центром принятия государственных решений стала главным образом личная канцелярия президента, свободный от всякой политической ответственности разветвленный аппарат Елисейского дворца. Заметной тенденцией в развитии режима Пятой республики в 60—70-х гг. стала и централизация судебно-полицейского аппарата. Были созданы чрезвычайные органы политической юстиции, расширены полномочия полиции и префектов.

Вместе с тем отмечались определенные сдвиги и в укреплении гарантий прав личности. В 1971 г. Конституционный  совет признал преамбулу к  Конституции 1958 г. (со ссылками на права  человека в Декларации 1789 г. и Конституции 1946 г.) составной частью “конституционного  блока” и обязал органы государственной  власти уважать положения этой преамбулы  как конституционные принципы. Кроме  того, начиная с 1971 г., Конституционный  совет декларировал целый ряд  положений, определяющих принципы правового  статуса личности (так называемая Судебная хартия прав человека).

Серьезные изменения в  расстановке социально-политических сил во Франции проявились в период 1973—1976 гг., когда голлистская партия утратила абсолютное большинство мест в парламенте и уступила важнейшие  государственные посты представителям других правых и центристских группировок. Одновременно с изменением социальной базы и падением голлистской партии усилилось влияние левых сил. В 1972 г. реформированная Социалистическая партия (ФСП) и Французская коммунистическая партия подписали совместную Программу  демократического Правительства народного  единства. Программа предусматривала проведение в стране социально-экономических и политических преобразований, восстановление роли и престижа парламента и др. Противостояние двух партийных блоков — коалиции левых сил, с одной стороны, и правоцентристской коалиции (ОПР—СФД) — с другой, получило название “биполяризации” политической жизни, став определяющей чертой развития политической системы Франции.⁴⁸

“Биполяризация” открыла  непосредственную возможность прихода  к власти левого блока, а также  изменений во взаимоотношениях властей. Президент и правительство могли  отныне стать представителями противостоящих группировок, и их фактическая роль прямо зависела от связи с партийно-парламентским  большинством.

В 1981 году Социалистической партии удалось завоевать пост президента, получив абсолютное большинство  мест в парламенте, и сформировать правительство. Сохранив основные положения  Конституции 1958 г., касающиеся центрального аппарата Пятой республики, правительство  социалистов вместе с тем приняло  закон о децентрализации местного управления, упразднив традиционную должность префекта (потом восстановленную), ввело, хотя и в урезанном виде, пропорциональную избирательную систему. Местные органы власти получили большую  самостоятельность в финансовых и других вопросах управления. В  соответствии с законами 1983 г. подчинение нижестоящих органов самоуправления вышестоящим было ограничено определенными  направлениями деятельности (образование, здравоохранение и т. п.), несколько  смягчен был административный контроль центра над местными органами самоуправления. Право избирать представительные органы (самоуправления) было предоставлено регионам.⁴⁹

Период 1986—1988 гг. стал уникальным в том отношении, что помимо определенной переоценки роли государства, Пятая  республика впервые испытала новацию  “раздельного правления” — сосуществования  президента-социалиста и правоцентристского правительства, опирающихся на оппозиционные  друг другу политические блоки. Второй такой период “сосуществования”  продолжался с 1993 по 1995 г., а с 1997 г., напротив, социалистическое правительство  “сосуществует” с президентом-голлистом.

Политические события 80—90-х  гг. показали, что, несмотря на все сложности  и перипетии партийного соперничества, примат президентской власти во всех областях государственной жизни  и ныне остался неизменным. Не случайно наиболее распространенными оценками Пятой республики являются такие  характеристики, как “суперпрезидентская  республика” или “ультрапрезидентский режим”. Вместе с тем парламент  — арена партийного соперничества, и в условиях политической поляризации  глава государства еще больше, чем прежде, заинтересован в поддержке  парламентского большинства, а для  наиболее эффективного проведения в  жизнь своей политики партия или  блок партий должны выиграть не только президентские, но и парламентские  выборы. Если же говорить об осуществлении  парламентом своей главной функции  — законодательной, то здесь он по-прежнему выступает в основном в роли “регистрационной палаты”, поскольку, по Конституции 1958 г., его собственная сфера законодательных  полномочий значительно ограничена, а повседневный парламентский контроль (вопросы министрам) вместе с ответственностью правительства перед парламентом  не играют во Франции большой практической роли.

Независимо от расстановки  основных политических сил, на рубеже XX и XXI вв. государство во Франции  оставалось значительной регулирующей силой в экономике и социальных отношениях. Периодически проводимые национализация и приватизация отраслей экономики в целом сохранили  соотношение государственного и  частного ее секторов. Особенностью приватизации во Франции при передаче малоэффективных отраслей хозяйства и объектов госсобственности является сохранение в государственной собственности крупных пакетов акций этих объектов, использование государственных облигаций или аукционов.

По Конституции 1958 г. в  центре политической системы Франции  находится президент. Согласно конституции  президент"... обеспечивает своим  арбитражем нормальное функционирование государственных органов..." (ст. 5).⁵⁰ Его компетенции, исключающей необходимость контрассигнации премьер-министра или министров, подлежит право роспуска Национального собрания (новые выборы должны быть проведены не более чем через сорок дней после роспуска), введения чрезвычайного положения по предложению правительства или совместному предложению палат парламента, вынесения на референдум любого законопроекта, а также ряд других правомочий.

В области нормотворческого процесса президент наделен правом законодательной инициативы; он подписывает  и обнародует законы, может потребовать  от парламента нового обсуждения закона или его частей, созывает парламент  на чрезвычайные сессии, может передать принятый парламентом закон в  Конституционный совет для выяснения  степени его соответствия конституции.

Велики правомочия президента и в области исполнительно-распорядительной деятельности. Он назначает премьер-министра, а по его предложению - министров, председательствует в Совете министров. Президент назначает на высшие гражданские  и военные должности. Являясь  главой вооруженных сил, он председательствует в Совете и Высшем комитете национальной обороны. Он представляет страну в международных  отношениях. В качестве председателя Высшего совета магистратур президент организует деятельность судебной системы.

Особое значение имеет ст. 16 конституции⁵¹: "Когда институты республики, независимость Нации, целостность ее территории или выполнение ее международных обязательств оказываются под серьезной и непосредственной угрозой, а нормальное функционирование органов государственной власти ...нарушено, Президент республики принимает меры, которые диктуются обстоятельствами, после официальной консультации с Премьер-министром, председателями палат Парламента, а также Конституционным советом". Констатация этих условий, которые позволяют президенту брать в свои руки фактически всю полноту государственной власти, может толковаться весьма широко, поскольку это целиком зависит от него самого. Вместе с тем сохраняются некоторые нормы парламентского контроля: парламент собирается по праву, т.е. автоматически, он может учредить Верховный суд для разбора дела президента по обвинению его в государственной измене.

Вторым лицом в государстве  конституция считает премьер-министра, который руководит деятельностью  правительства, обеспечивает выполнение законов. По определенному поручению  президента и с определенной повесткой  дня он может председательствовать вместо президента на заседании Совета министров. Он скрепляет своей подписью акты президента и несет за них  политическую ответственность перед  парламентом (исключение составляют акты президента, относящиеся к его  исключительной компетенции).

Парламент республики состоит  из двух палат: Национального собрания и Сената. Депутаты Национального  собрания избираются прямым голосованием. Сенат избирается косвенным голосованием. Парламент собирается на две очередные сессии в год. Общая продолжительность сессий не может превышать 170 дней в году. Внеочередные сессии открываются и закрываются декретом президента. Предусматривается парламентская неприкосновенность депутатов.⁵²

Особое внимание конституция  уделила отношениям между парламентом  и правительством. Парламент законодательствует лишь в строго очерченных ст. 34 пределах (гражданские права, уголовное право, суды и судопроизводство, налоги, трудовое право, принципы организации государственного аппарата и др.). Вопросы, не входящие в область законодательства, решаются в административном порядке, прежде всего путем издания декретов кабинета. Допускается возможность  делегирования парламентом своих  законодательных правомочий правительству.

Предусматривается приоритет  правительственных законопроектов при обсуждении их в палатах парламента. Финансовые законопроекты, если парламент  не принял решения по ним в течение 70 дней, могут быть введены в действие путем издания правительственного акта. Устанавливается ответственность  правительства перед парламентом (ст. 49). Однако "резолюция порицания" - наиболее действенный инструмент современного парламентского контроля в отношении правительственной  власти - может быть применен в ограниченных пределах.

Наделение Сената почти равными  правомочиями с Национальным собранием  воссоздает систему внутрипарламентских  противовесов. Среди органов, учреждаемых  на основе конституции, особое место  принадлежит Конституционному совету, состоящему из 9 членов, полномочия которых  длятся 9 лет и не подлежат возобновлению. Они назначаются поровну председателями палат и президентом, причем председатель Конституционного совета назначается  президентом и его голос является решающим в случае, если голоса разделились  поровну. В состав Совета пожизненно входят также и бывшие президенты. Конституционный совет решает вопросы правильности выборов президента, депутатов и сенаторов, проведения референдумов, а также соответствия конституции принимаемых законов. Контроль за нормативными актами исполнительной власти осуществляется Государственным советом, значение которого после 1958 г. несколько возросло.

Таким образом, конституцией 1958 г. во Франции устанавливается  форма правления, сочетающая черты  как парламентской, так и президентской  республики, при очевидном доминировании элементов последней⁵³.

Составной частью конституции 1958 г. являются Декларация прав человека и гражданина 1789 г. и преамбула  конституции 1946 г., определяющие основные права и свободы граждан Франции⁵⁴.

В 1962 г. был изменен порядок  выборов президента. Он стал избираться непосредственно избирателями, что  усилило легитимность и независимость  президента от других ветвей власти. В  связи с распадом французской  колониальной империи из состава  конституции были исключены главы  о Французском союзе.