Отмена  крепостного права в 1861 году поставило  перед царским правительством ряд  проблем, с которыми оно ранее  не встречалось. Более 80 процентов населения  России были крепостные крестьяне, для  которых помещик был «и бог, и царь, и воинский начальник». Помещик решал основные социальные проблемы своих крепостных. После отмены крепостного права правительству нужно было создать систему, позволяющую решать повседневные вопросы, удовлетворять нужды и запросы этих людей. Такой системой стало земство.

    Становлению земского самоуправления в Российской империи положил начало подписанный 1 января 1864 г. Александром II Указ Правительствующему Сенату о введении губернских и уездных земских учреждений в России. Низшего звена – волостных учреждений, а также высшего – всероссийских органов земство не имело. Главной целью земской реформы было передать часть задач, решаемых государственными органами, в ведение земств. Земская система не основывалась на принципе соподчиненности, чем отличалась от государственной бюрократической.

    В основе земской системы лежала континентальная  модель местного самоуправления. Параллельно  с земствами на местах действовали  государственные чиновники, обладавшие значительными властными полномочиями в решении местных вопросов и  контрольными функциями по отношению к земствам.

    Деятельность  земств разрешалась сверху, а компетенция  формировалась не историческими традициями, а правительством, решившим децентрализовать некоторые свои функции. Над земствами осуществлялся строгий государственный контроль. Часть постановлений земского собрания подлежала обязательному утверждению губернатором, часть – министром внутренних дел. До утверждения этих постановлений представителями центральной власти они не могли приводиться в исполнение.

    Система земских учреждений включила в себя:

• земские избирательные съезды, один раз в три года избирающие земских гласных в земские собрания;
• земские собрания;
• земские управы [3, с. 128].

    Выборы  в земские учреждения проводились  на трех избирательных земских съездах  от трех избирательных курий: курии уездных землевладельцев, городской курии и сельской курии. В сельской курии имущественный ценз отсутствовал, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на уездное собрание, которое, в свою очередь, проводило выборы земских гласных.

    Избирательные съезды один раз в три года формировали  состав земских собраний.

    Уездное земское собрание состояло из депутатов (гласных), избираемых земскими избирательными съездами. Собрания уездов избирали гласных губернского земского собрания. В состав губернских земских собраний входили также представители уездных предводителей дворянства, председатели уездных земских управ, начальники управлений земледелия и государственного имущества, депутаты от духовенства и другие лица.

    Очередные земские собрания собирались один раз  в год по распоряжению земских управ с согласия губернаторов. Внеочередные собрания созывались исключительно губернаторами, которые и определяли их повестку дня.

    Земские собрания утверждали земский бюджет, устанавливали ставки земских сборов, распределяли земские повинности, налагали взыскания на должностных лиц земств и т.п.

    Земские управы были постоянно действующими органами. Они избирались из числа депутатов земских собраний на закрытых заседаниях. Председателя губернской земской управы утверждал министр внутренних дел, а председателя уездной земской управы – губернатор.

    В 1864–1917 гг. были проведены  три земские реформы. Все они  были направлены на усиление государственного управления и уменьшение самодеятельности местных учреждений.

    Тем не менее, земства через 10–15 лет  после своего рождения стали крепнуть и брать в свои руки значительную часть общественных дел. К февралю 1917 г. насчитывалось около 25 направлений земской деятельности: народное образование, здравоохранение, культурно-просветительная работа, сельское хозяйство, ветеринария, пути и средства сообщения, пожарно-страховое дело, статистика и т.п.

    Формирование  органов самоуправления в Российской империи шло очень медленно. Кстати, в Польше, Литве, Средней Азии, Финляндии, Сибири, Казахстане, на Кавказе земских самоуправлений вообще не было. 14 марта 1911 г. указом царя на территории трех белорусских губерний – Минской, Витебской и Могилевской – были созданы земские учреждения, «освободившие» органы государственной власти от решения многих местных проблем.

    Весной 1917 года после революционного разгона  старых государственных органов  вся полнота власти на местах перешла  к земствам. Однако наделение их несвойственными функциями (полицейскими, мобилизационными и т.п.) подрывало авторитет этих органов у населения. История земского самоуправления в России (в том числе и в Беларуси) кончается 1918 годом, когда в соответствии с постановлением Наркомата внутренних дел земства были ликвидированы как органы, чья деятельность противоречила задачам Советской власти [7, с. 142].

    Таким образом, тесная взаимосвязь государства  и самоуправления реально прослеживается на всех этапах их исторического развития. В литературе отмечены следующие основные направления взаимоотношений государства и местного самоуправления: участие местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов законов, которые доводились до общего сведения; проведение выборов в центральные органы и территориальные органы власти; организация работы по исполнению законов; реализация предметов совместного ведения.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

8. РАЗВИТИЕ САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЭПОХУ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ

    Идея  местного самоуправления, предполагающая децентрализацию власти, определенную независимость и самостоятельность местных органов власти противоречила сути централизованного советского государства. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов, как органов государственной власти. В соответствии с советским законодательством местные Советы и их исполнительные органы являлись местными органами государственной власти и управления и функционировали в качестве составной части единого механизма государственного управления.

    Советы  сочетали в своей деятельности принятие решений, исполнение и контроль за проведением их в жизнь. Законодательно определялось, что вся власть на местах и в центре принадлежит Советам. Из полновластия Совета вытекало, что его органы формально не имели собственной компетенции, а лишь участвовали в осуществлении полномочий Совета. За Советом закреплялось право рассматривать и решать на сессиях любой вопрос, отнесенный к ведению местной власти. Однако на практике основной объем полномочий местной власти осуществлялся исполнительными структурами, которые работали под контролем партийных органов. Партийные органы определяли направления деятельности Советов, состав представительных органов, осуществляли подбор, расстановку и воспитание кадров, работающих в Советах, контролировали выполнение советскими органами партийных решений.

    До  распада СССР система местных  органов власти и управления в  Беларуси, как и в других бывших союзных республиках, формировалась  в условиях однопартийной политической системы, централизованно планируемой  экономики. Можно констатировать, что Беларусь в советский период не имела серьезного опыта местного самоуправления. Единая бюджетная система Советского Союза, централизованное распределение материальных и трудовых ресурсов исключали автономию местных органов власти, ставили локальные сообщества в полную зависимость от союзных и республиканских органов управления. Часто принятие решения по таким вопросам, как строительство школ, магазинов, жилья, больниц, развитие сферы услуг в конкретном городе или поселке зависело не от местных органов, и тем более не от частной инициативы граждан, а от служащего того или иного ведомства. Таким образом, на практике обеспечивалось не сочетание, а подавляющий приоритет общегосударственных интересов по отношению к интересам местных сообществ.

    О возврате к системе реального  самоуправления в СССР заговорили в  период «перестройки», начавшейся в конце 80-х годов прошедшего столетия.

    9 апреля 1990 г. был принят Закон  СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Закон, по мнению одного из его авторов Ф.М.Бородкина, был «утопичен и романтичен». В нем фиксировались многие прогрессивные положения, заимствованные из мировой практики развития самоуправления. Но разработчики закона не учитывали объективной реальности, условий СССР, в которых привнесенный зарубежный опыт не мог прижиться, т.к. ложился на неподготовленную почву. Многолетний опыт деятельности советских органов местной власти, в основу которой был положен принцип демократического централизма, не способствовал развитию местной инициативы руководителей и самостоятельности граждан в решении местных проблем.

    Любая местная инициатива должна была согласовываться  с центром. Поэтому главные усилия руководители местных органов направляли на четкое выполнение указаний центра, рассматривая свои местные проблемы как второстепенные. А граждане были приучены к тому, что все их проблемы лучше видны «сверху».

    Авторы  Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» считали, что достаточно принять «хороший» закон и сразу же коренным образом улучшится система местного самоуправления. Их надежды не оправдались. Но названный закон положил начало реформе местного самоуправления в СССР.

    Реформирование  органов местной власти в Беларуси началось с принятием в феврале 1991 году Закона «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в БССР». В этом же году Коммунистическая партия была отстранена от управления государством, и Советы депутатов действительно стали высшими органами государственной и местной власти [6 с. 147

    Начало 90-х годов называют периодом «всевластия Советов». Впервые за период с 1917 года избранные населением представительные органы – Советы депутатов получили реальную власть. Но без профессионалов из партийных комитетов «непрофессиональные» депутаты не могли справиться со «свалившимися» на них полномочиями по управлению всеми сферами жизни и деятельности общества. Ситуация очень усложнялась тем, что в стране нарастал экономический и социально-политический кризис, связанный с развалом Советского Союза.

    Для местных Советов депутатов периода  «перестройки» была характерна излишняя политизированность и низкий профессионализм депутатов. Действуя в очень сложных, кризисных условиях и не имея опыта управления государственными и местными делами, депутаты не редко принимали экономически не обоснованные, декларативные решения. Критикуя существующую ситуацию, они не могли сформулировать и реализовать модель реформы местной власти и коммунального хозяйства. Порой, Советы депутатов, сами, не видя путей выхода из кризиса, требовали от исполнительных комитетов немедленных и эффективных мер по стабилизации экономики и социально-политической ситуации, незаслуженно отстраняли от должностей опытных руководителей исполкомов, которые указывали на невыполнимость поставленных задач.

    Серьезные противоречия, проявившиеся в системе  местного самоуправления, требовали  реформирования Советов депутатов. Радикальное изменение системы  центральных и местных органов  власти стало необходимым в результате социально-политические изменений, произошедших в стране. В 1991 году была принята Декларация о независимости и Беларусь стала суверенным государством. Практически сразу после принятия Закона «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в БССР» в него потребовалось вносить изменения и дополнения. Динамически меняющаяся ситуация в стране заставляла ежегодно изменять и приспосабливать закон к новым реалиям.

    Необходимость в пересмотре концепции местного самоуправления особенно остро проявилась в 1994 г. после принятия новой Конституции страны, учредившей институт президентства. Серьезные противоречия проявились в вопросах реализации конституционного принципа разделения властей, взаимодействия представительной и исполнительной власти. На республиканском уровне эти противоречия привели к противостоянию Верховного Совета и Президента Республики Беларусь, которое достигло своего апогея осенью 1996 года и стало причиной республиканского референдума.

    Принятие  на всенародном референдуме в  ноябре 1996 г. изменений и дополнений к Конституции позволило стабилизировать политическую ситуацию в стране, разрешить многие вопросы организации и деятельности центральных и местных органов власти. Но проблем в сфере местного управления и самоуправления осталось достаточно много. Наиболее важными среди них являются:

    1. Правовые проблемы. Действующим законодательством Республики Беларусь не исчерпывается необходимое правовое регулирование организации и деятельности системы местного управления и самоуправления. Проблемы определения места и роли органов самоуправления в системе государственного управления Республики Беларусь, конкретизации функций, прав и полномочий местных властей и органов территориального общественного самоуправления, установления системы их взаимодействия как между собой, так и с республиканскими органами государственного управления требуют концептуального решения.

    2. Организационные проблемы. Преодоление кризиса в экономике страны потребовало создания исполнительной «вертикали», что повлекло за собой централизацию государственной власти и ограничение компетенции местного самоуправления. В целом это дало положительный эффект. Однако, в последнее время заметно снизалась ответственность руководителей местных органов управления перед населением и общественностью. На этапе стабилизации экономики и перехода к устойчивому развитию целесообразно усилить влияние органов местного самоуправления на решение все более широкого круга государственных и местных проблем. Это потребует перераспределения функций между «вертикалью» и представительными органами, создания сильной в правовом отношении системы местного самоуправления.