Приобретение гражданства в странах СНГ и Балтии (обзор законодательства)

t-align:justify">Конституция не связывает применение к иностранным  гражданам национального режима с принципом взаимности, он предоставляется  в России независимо от того, пользуются ли таким режимом в соответствующем  иностранном государстве иностранцы, а значит и российские граждане. В то же время, если ограничения прав и свобод в иностранном государстве  касаются только российских граждан, в  отличие от других иностранцев, то есть носит дискриминационный характер, правительством России могут быть установлены, в соответствии со ст.3 Закона о правовом положении иностранных граждан, реторсии.

Принцип почетного гражданства закреплен  в статье 8: "лицу, не являющемуся  гражданином Российской Федерации, имеющему выдающиеся заслуги перед  Российской Федерацией или мировым  сообществом, может быть с его  согласия предоставлено почетное гражданство  Российской Федерации" [5, c. 39]. За заслуги  в области науки и техники, охране здоровья населения, в области  экономики, финансовой деятельности, искусства, в области культуры и других, почетное гражданство Российской Федерации  предоставляется Президентом и, кроме того, по Положению о почетном гражданстве Российской Федерации, почетные граждане пользуются правами  граждан Российской Федерации.

Таким образом, рассмотрев общие положения  Закона о гражданстве, мы рассмотрели  основные и наиболее важные принципы, связанные с гражданством. Они  исходят из признания общечеловеческих ценностей, означают признание человека и государства равноправными, равнообязанными  субъектами, наделенными взаимной ответственностью.

 

Правовые основы института гражданства  в странах СНГ

с 1990 по 2009 г.

 

Независимо  от судьбы бывшего СССР населяющие его территорию народы связывает  не только общее прошлое, но и в  какой-то мере будущее. Принципы, положенные в основу деятельности Содружества  Независимых Государств, - экономическое, военное, политическое и культурное сотрудничество, взаимопомощь и поддержка - предполагают наличие и развитие разнообразных связей не только между  государствами, но и между народами и отдельными гражданами, проживающими в так называемом постсоветском  пространстве.

К сожалению, из этих связей, видимо, надолго  исключены народы прибалтийских  республик, но в отношении граждан  государств - членов Содружества эти  связи имеют практическую основу. Речь идет о безвизовом въезде в  государства СНГ, создании таможенного  союза, рублевой зоны и т.д. Развиваются  двусторонние и многосторонние связи  между отдельными государствами - членами  Содружества. Все это не может  не оказывать воздействия на положение  отдельных граждан, проживающих  за пределами своих государств или  периодически с различными целями посещающих государства ближнего зарубежья.

В связи с этим представляется целесообразным идти по пути сближения или по крайней  мере координации законодательства государств СНГ в различных сферах, в том числе в области конституционного права. Исходя из предмета настоящего исследования речь прежде всего идет о законодательстве о гражданстве.

В этом процессе можно выделить обстоятельства, как способствующие, так и препятствующие такого рода деятельности. С одной  стороны, общее историческое прошлое  обеспечивает как бы равные "стартовые" возможности для всех государств Содружества в законотворчестве рассматриваемой области.

С другой - во всех государствах СНГ наблюдается  отказ от советского прошлого, тех  актов, которые действовали в  данной сфере правоотношений. К тому же конституционно-правовые институты, как никакие другие, атрибутивно  связаны с таким качеством  государства, как государственный  суверенитет. Поэтому воздействие  на данную сферу отношений требует  максимальной осторожности и максимального  учета особенностей национальных интересов  государств СНГ.

Последнее обстоятельство не могло не сказаться  на содержании и способах воздействия  органов Содружества на правовое регулирование рассматриваемых  отношений. Как известно, одним из координационных органов Содружества  является Межпарламентская Ассамблея  государств - участников СНГ. Основным результатом ее деятельности является издание рекомендательных законодательных  актов. Характерно, что в зависимости  от сферы правового регулирования  эти рекомендательные акты имеют  не только различное содержание, но и различные концептуальные подходы.

Так, в основу рекомендательных уголовного, гражданского кодексов и некоторых  других актов МПА практически  полностью положены соответствующие  нормативно-правовые акты Российской Федерации. А работа над соответствующими актами, образующими содержание политико-правовых институтов, происходит по более сложной  схеме <1>.

Сначала делегации национальных парламентов  утверждают согласованные принципы, которые могут быть положены в  основу того или иного рекомендательного  акта, а затем, после их одобрения  самими парламентами, разрабатывается  уже более подробный и объемный акт. По такой схеме пошли разработчики проекта Рекомендательного Кодекса  о местном самоуправлении. Прежде чем перейти к работе над его  содержанием, было принято Постановление  МПА от 29 октября 1994 г., которым была утверждена Декларация о принципах  местного самоуправления в государствах - участниках СНГ <1>.

В настоящий момент в стадии согласования делегациями находится сам проект Рекомендательного Кодекса о  местном самоуправлении. К слову, автор полагает, что такой подход может быть распространен и на иные частноправовые сферы нормативно-правового  регулирования.

Думается, что по такому же пути должна осуществляться работа над Рекомендательным законом  о гражданстве государств СНГ. Причем первый шаг на этом пути уже сделан: 29 октября 1992 г. МПА был одобрен  Рекомендательный законодательный  акт "О согласованных принципах  регулирования гражданства" <1>.

Однако  прежде чем перейти к анализу  содержания данного акта, представляется необходимым сказать несколько  слов о природе подобных актов. Несмотря на то что рекомендательные акты издаются в соответствии с Регламентом Межпарламентской Ассамблеи и их перечень определен Основными направлениями сближения национальных законодательств <1>, добрая половина всех подписанных в рамках СНГ документов (не только рекомендательных, но и актов, имеющих большую юридическую силу), как справедливо отмечает Е.Г. Моисеев, не работает <2>. Причина такого положения очевидна - это отсутствие механизмов инкорпорирования положений рекомендательных актов в национальное законодательство государств СНГ. Вариантов решения данной проблемы может быть по меньшей мере два. Первый - закрепление соответствующих норм в Регламенте МПА и Уставе СНГ. Это наиболее радикальный и наименее приемлемый в современных условиях путь. Дело в том, что реализация данного подхода на практике будет означать изменение правовой природы Содружества, его постепенное превращение в конфедерацию подобно Союзу Беларуси и России, а в перспективе - в федерацию, к чему вряд ли готово большинство государств СНГ.

Второй  путь - это создание соответствующих  норм в национальном законодательстве государств СНГ. Но для успешного  движения по этому пути необходимо прежде всего издание соответствующего рекомендательного акта той же МПА. А его дальнейшая судьба на современном  этапе очевидна.

Возможен, правда, путь "снизу", когда каждое государство - член Содружества по собственной  инициативе признает обязательность для  себя рекомендательных актов МПА, по крайней мере одобренных с участием делегации его парламента. Очевидно, что такой путь теоретически возможен, но должно быть государство, с которого может быть начат этот процесс. Наиболее удачным примером проявления такой  доброй воли могли бы стать действия Российской Федерации в этом направлении. Потребуется внесение изменений  в деятельность Федерального Собрания, т.е. изменения Конституции РФ. Как известно, порядок внесения поправок в действующую Конституцию РФ отличается повышенной сложностью, что делает решение этой задачи даже теоретически малореальной.

Следовательно, чтобы создать рекомендательный акт, который будет положительно воспринят всеми государствами  СНГ и добровольно инкорпорирован ими в национальное законодательство, его содержание либо должно быть идеальным, либо давать ощутимые преимущества всем участникам Содружества. С этих позиций  и должен быть, по мнению автора, рассмотрен Рекомендательный законодательный  акт "О согласованных принципах  регулирования гражданства".

Итак, он открывается ст. 1, которая в  лучших традициях современной законодательной  техники раскрывает содержание понятия  гражданства. В основном оно мало чем отличается от того определения, которое дано в действующем Законе Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", за исключением одного обстоятельства. Закон России исходит из концепции гражданства как устойчивой правовой связи физического лица с государством, а Рекомендательный акт определяет эту связь как политико-правовую. Данный подход неизбежно потребует внесения соответствующих изменений в российский закон, а также законы некоторых других государств СНГ. Однако не секрет, что формула "политико-правовая связь" была характерна для законов о гражданстве советского типа и зачастую воспринимается депутатами, а также отдельными исследователями как непосредственно связанная с данным политическим режимом. При таком подходе может встать вопрос не просто о редакционном уточнении нормы закона, а о концептуальной его переработке, что не может не вызвать дополнительных сложностей.

Многие  другие положения Рекомендательного  акта устанавливают общие принципы гражданства: всеобщее право на гражданство, запрет лишения гражданства (ст. 2), запрет дискриминации в вопросах гражданства (ст. 3), принципы равного гражданства (ст. 5), сохранения гражданства за лицами, проживающими за границей (ст. 12), и при  заключении или расторжении ими  брака (ст. 11), приоритет правил международного договора над национальным законодательством (ст. 15), судебный порядок обжалования  нарушений в вопросах гражданства  и др., не вызывают возражений и в  целом соответствуют общепризнанным принципам и нормам международного права, действующим в этой сфере.

Очевидно, что основой для данного акта послужил действующий Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации". Однако в ряде положений Рекомендательный акт пошел даже дальше российского Закона. Так, ст. 7 содержит прямое указание в виде императивной нормы, устанавливающей правило: дети, рожденные на территории одного из государств - участников Содружества, не должны становиться лицами без гражданства. Остается неясным, какое из государств в этом случае должно нести ответственность за нарушение данного правила: то, на территории которого родился ребенок, или то, где он фактически находится. Для беженцев эта проблема представляется актуальной. Тем более что если виновной стороной оказывается государство, из которого они бежали, то они оказываются лишены практической возможности это сделать.

Рекомендательный  акт (ст. 6) содержит указание на необходимость  учета постоянного проживания на данной территории лица, в отношении  которого решается вопрос о приобретении гражданства. Но, очевидно, эта норма  может толковаться как в пользу заинтересованного лица, так и  наоборот - в сторону установления длительных сроков постоянного проживания как необходимого условия приобретения гражданства. Тогда данная норма  может рассматриваться как элемент  механизма натурализации, отрицаемый данным актом. Видимо, было бы целесообразно  установить предельный срок постоянного  проживания, необходимый для приобретения гражданства конкретной страны.

В то же время в Рекомендательном акте отсутствуют отдельные принципы, которые было бы целесообразно в  нем закрепить. Так, в российском Законе, как известно, закреплен принцип единого гражданства. На первый взгляд это традиционная норма, характерная для особой, исторически сложившейся природы Российского федеративного государства, имеющего в своем составе республики-государства, с собственным республиканским гражданством. Однако Конституция унитарного государства - Республики Узбекистан - устанавливает этот принцип в отношении граждан данной республики, проживающих на территории Республики Каракалпакстан, и наоборот. Конституция Республики Крым от 6 мая 1992 г. также устанавливала собственное гражданство для жителей данной республики, входящей в состав Украины. Тот факт, что данная Конституция утратила силу, вовсе не означает, что эта проблема не возникнет вновь в Крыму, Нагорно-Карабахской автономной области или любом другом регионе какого-либо государства Содружества. Думается, что такую перспективу полностью исключать нельзя, и Рекомендательный акт мог бы в силу своей правовой природы установить соответствующие положения, позволяющие единообразно решать эту проблему во всех государствах СНГ, в которых она может возникнуть.

Следующий принцип, нуждающийся в закреплении  в рассматриваемом акте, - принцип  двойного гражданства. Автор сознает, что это предложение не может  быть однозначно воспринято не только государствами Содружества, но и  многими развитыми государствами  Европы и Америки. Как известно, лишь незначительное количество государств мира предоставляет право на второе гражданство своим гражданам. Характерно, что семь из них входят в Содружество: Азербайджанская Республика, Республики Казахстан и Молдова, Российская Федерация, Украина и Республика Туркменистан <1>.

Правда, только Закон о гражданстве Туркменистана (ст. 9) не устанавливает каких-либо условий  для реализации гражданином этого  права. Все остальные исходят  из наличия либо международного договора (Казахстан - ст. 3, Украина - ст. ст. 1 и 10), либо разрешения президента страны (ст. 9 Закона о гражданстве Азербайджанской  Республики).