Приобретение гражданства в странах СНГ и Балтии (обзор законодательства)

Закон Республики Беларусь фактически устанавливает  первое правило, но в "обратной форме": гражданин утрачивает гражданство  вследствие приобретения другого гражданства, если иное не предусмотрено международным  договором (ст. 20). Все остальные государства  Содружества (законы Армении - ст. 1, Грузии - ст. 1, Киргизии - ст. 5, Узбекистана - ст. 10) прямо устанавливают запрет двойного гражданства для своих граждан.

Рассматривая  эту проблему, нельзя не согласиться  с А.В. Мицкевичем, что запрещение двойного гражданства может создавать  трудности, особенно в условиях распада  единого государства. Речь идет о  проблеме ограничения собственности  на землю, на занятие предпринимательской  деятельностью, участие в политической жизни страны и др.

Думается, что принцип двойного гражданства  мог бы получить закрепление в  рассматриваемом акте в такой  формуле: "Национальным законодательством  государства - члена Содружества  Независимых Государств может быть установлено право граждан иметь  одновременно гражданство другого  государства, приобретаемое в порядке  и на условиях, установленных законом  соответствующего государства". Такая  формулировка, с одной стороны, не будет иметь обязывающего характера  для национального парламента. А  с другой - даст юридические основания  соответствующим правозащитным  движениям и отдельным гражданам  добиваться от депутатов решения  данного вопроса в законодательной  форме.

Видимо, было бы целесообразно заимствовать и еще одну норму из общих положений  российского Закона о гражданстве - о документах, подтверждающих национальное гражданство. Разумеется, есть сложившаяся международная практика по этому вопросу, тем не менее, учитывая безвизовый порядок пересечения границ, признаваемый большинством государств СНГ, было бы нелишне установить общие правила паспортного режима в масштабах Содружества.

Таким образом, по мнению автора, содержание общих принципов регулирования  гражданства в государствах Содружества  в целом соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права, нуждается в существенном дополнении и уточнении по перечисленным  выше позициям.

Следует отметить один любопытный факт. Как  известно, Рекомендательный акт был  одобрен МПА 29 декабря 1992 г., т.е. до принятия большинством государств Содружества  собственных законов о гражданстве. При этом очевидно, что установленные  тем или иным нормативно-правовым актом принципы должны получить реализацию в текущем законодательстве соответствующей  страны. Тем не менее если взять  институт приобретения гражданства, то оказывается, что признание гражданства  предусмотрено лишь в законах  Российской Федерации и Армении; восстановление в гражданстве - в  Армении, Молдове, Российской Федерации, Украине; оптация - в Молдове и  Российской Федерации.

Только  два основания приобретения гражданства - по рождению и в порядке приема - предусмотрены законами всех государств СНГ. Это свидетельствует о том, что большинством государств СНГ  не восприняты и, соответственно, не реализованы  действующим законодательством  те демократические принципы, которые  установлены Рекомендательным актом. Более того, законами Молдовы и  Азербайджана предусмотрены нормы  о лишении гражданства этих государств, а в Законе о гражданстве Таджикистана имеется внутреннее противоречие в  данном вопросе.

Следовательно, можно заключить, что Рекомендательный акт в том виде, в котором  он был одобрен МПА, не оказал существенного  воздействия на национальное законодательство о гражданстве государств - участников СНГ.

С одной стороны, это можно рассматривать  как следствие несовершенства общих  механизмов нормативно-правового регулирования  отдельного закона парламентами государств Содружества.

Подводя итог сказанному, можно заключить:

1. Действующий Рекомендательный законодательный  акт "О согласованных принципах  регулирования гражданства" по  своему содержанию в целом  соответствует общепризнанным принципам  и нормам международного права.  Однако в части, касающейся  принципов двойного гражданства,  единого гражданства, документов, удостоверяющих принадлежность  к гражданству, и ряда процессуальных  положений, он все же нуждается  в совершенствовании и дополнении.

2. Практика реализации положений  Рекомендательного акта показывает  несовершенство правовой природы  и механизма действия подобного  рода актов, характерных для  большинства актов Содружества,  в особенности актов, принимаемых  Межпарламентской Ассамблеей.

3. Назрела необходимость разработки  более подробного модельного  закона о гражданстве государств  СНГ, отражающего те демократические  положения и практический опыт, накопленный прежде всего Российской  Федерацией. Однако по перечисленным  выше причинам возникают немалые  сложности с практической реализацией  этого предложения.

Представляется  необходимым перейти к анализу  национального законодательства о  гражданстве государств - участников СНГ.

В соответствии со ст. 15 Всеобщей декларации прав человека и ст. ст. 16, 24 Международного пакта о гражданских и политических правах большинство государств - участников Содружества закрепляют в конституциях право на гражданство и его гарантии. Закрепляется также положение о том, что порядок приобретения и прекращения гражданства определяется законом. В Республике Таджикистан вопросы гражданства Конституция относит к ведению конституционного закона, а Конституция Республики Молдова - к ведению органического закона.

Основополагающие  для каждого суверенного государства  принципы гражданства заложены в  его конституции.

В соответствии со ст. 25 Всеобщей декларации прав человека и Конвенцией о сокращении безгражданства одним из важнейших  принципов является обязанность  каждого государства принимать  меры для сокращения числа апатридов  на его территории.

Для построения суверенного и демократического государства имеют значение принципы признания и уважения достоинства, основных прав и свобод человека, равноправия  в юридических отношениях. К ним  относятся право каждого человека на гражданство и невозможность  его принудительного изъятия  или изменения. Этот принцип заложен  в Конституциях Азербайджанской  Республики <1> (ст. ст. 60, 61), Республики Беларусь (ст. 10), Грузии (ст. 13), Республики Казахстан (ст. 10), Кыргызской Республики (ст. 13), Республики Молдова (ст. 17), Туркменистана (ст. 7), Украины (ст. 25).

Например, ст. 61 Конституции Азербайджана гласит:

"Гражданин  Азербайджанской Республики ни  при каких обстоятельствах не  может быть лишен гражданства  Азербайджанской Республики.

Гражданин Азербайджанской Республики ни при  каких обстоятельствах не может  быть изгнан из Азербайджанской Республики или выдан иностранному государству. У гражданина Азербайджанской Республики, находящегося за границей, есть право  в любое время возвратиться в  Азербайджанскую Республику".

Статья 25 Конституции Украины закрепляет: "Гражданин Украины не может  быть лишен гражданства и права  переменить гражданство.

Гражданин Украины не может быть выдворен за пределы Украины либо выдан другому  государству. Украина гарантирует  заботу и защиту своим гражданам, находящимся за ее пределами".

Так, конституции всех государств в той  или иной форме регулируют эти  отношения.

Конституция Кыргызской Республики закрепляет, что  принадлежность человека к республике и его статус определяются гражданством.

Гражданином Таджикистана считается лицо, которое  на день принятия Конституции является гражданином Республики Таджикистан.

Во  многих странах - членах СНГ в основу этих отношений положены принципы единства и равенства гражданства; сохранения гражданства за лицами, проживающими вне пределов государства; защита и  покровительство гражданам в  стране и за ее пределами.

Термин "физическое лицо" нуждается в  расшифровке, так как во многих законах  СНГ данный термин употребляется, но нигде в отличие от термина "юридическое  лицо" не раскрывается законодателями.

Республика  Казахстан определяет гражданство  как устойчивую политико-правовую связь  лица с государством, выражающую совокупность их взаимных прав и обязанностей.

Республика  Украина определяет гражданство  как постоянную правовую связь лица и Украинского государства, находящую  свое отражение в их взаимных правах и обязанностях.

Гражданство Республики Беларусь - неотъемлемый атрибут  государственного суверенитета Республики Беларусь, определяющий принадлежность лица к государству, обусловливающий  совокупность его прав и обязанностей и их защиту со стороны Республики Беларусь.

Гражданство Республики Молдова определяется как  постоянные политико-правовые отношения  между физическим лицом и Республикой  Молдова, выражающиеся в их взаимных правах и обязанностях.

Гражданство Грузии означает политико-правовой союз лица с Грузинским государством, который  выражается в единстве взаимных прав и обязанностей, основывается на уважении достоинства человека, признании  его прав и свобод.

Одной из проблем не только государств - участников СНГ, но и других членов мирового сообщества является двойное гражданство.

Вопросы двойного гражданства, по мнению автора, предпочтительнее решать на двусторонней или многосторонней договорной основе. Попытка решения этого вопроса  в одностороннем порядке в  законодательстве отдельно взятого  государства способна привести к  коллизиям законодательств и, как  следствие, конфликтам между государствами. Дальнейшее развитие эти нормы конституций  получают в законах о гражданстве.

На  сегодняшний день законы о гражданстве  действуют во всех государствах СНГ: Закон Азербайджанской Республики от 6 октября 1993 г., 30 сентября 1998 г. "О  гражданстве Азербайджанской Республики"; Закон Республики Армения от 18 ноября 1995 г. "О гражданстве Республики Армения"; Закон Республики Беларусь от 18 октября 1991 г. "О гражданстве  Республики Беларусь" (с изменениями  и дополнениями от 15 июня 1993 г., 8 сентября 1995 г., 3 марта 1997 г.); Закон Республики Грузия от 25 марта 1993 г. "О гражданстве  Грузии" (с изменениями и дополнениями от 24 июня 1993 г.); Закон Республики Казахстан  от 20 декабря 1991 г. "О гражданстве  Республики Казахстан"; Закон Кыргызской Республики от 18 декабря 1993 г. "О гражданстве  Кыргызской Республики"; Закон Республики Молдова от 5 июня 1991 г. "О гражданстве  Республики Молдова" (с изменениями  и дополнениями от 8 октября 1996 г.) (2 июня 2000 г. принята новая редакция Закона, которая была уточнена и  дополнена 5 июня 2003 г.); Конституционный  закон Республики Таджикистан от 4 ноября 1995 г. "О гражданстве Республики Таджикистан"; Закон Туркменистана  от 30 сентября 1992 г. "О гражданстве  Туркменистана"; Закон Республики Узбекистан от 2 июля 1992 г. "О гражданстве  Республики Узбекистан"; Закон Украины  от 8 октября 1991 г. "О гражданстве  Украины" (с изменениями и дополнениями от 14 июля и 14 октября 1994 г., 16 апреля 1997 г., 23 марта 2000 г.) (26 февраля 2001 г. принята новая редакция Закона, поправки в Закон приняты 9 июля 2005 г.).

Законы  о гражданстве содержат различные  определения самого понятия гражданства, закрепляя его как:

- политико-правовую связь (Казахстан,  Киргизия, Узбекистан, Азербайджан,  Молдова);

- политическую и правовую связь,  а также взаимные права и  обязанности (Азербайджан);

- правовую связь (Российская Федерация, Таджикистан, Украина);

- принадлежность лица к государству  (Беларусь, Туркменистан);

- политико-правовой союз лица с  государством (Грузия).

Общим для всех законов является выражение  совокупности взаимных прав и обязанностей граждан.

Обращение к международной практике позволяет  выделить три разновидности договоров, касающихся вопросов двойного гражданства.

Первая - договоры, направленные на урегулирование вопросов двойного гражданства. К ним  относится Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства, подписанное 23 декабря 1993 г.

Вторую  разновидность составляют договоры, направленные на ликвидацию двойного гражданства. Примером служат договоры, заключенные СССР после Второй мировой  войны со вновь образованными  социалистическими государствами.

К третьей группе относятся соглашения, которые само двойное гражданство  не отменяют, однако направлены на устранение последствий двойного гражданства.

Анализ  международной практики позволяет  выделить три основных подхода к  разрешению вопросов двойного гражданства: признание двойного гражданства; запрещение двойного гражданства; допущение двойного гражданства.

Страны - участницы СНГ, обращаясь к вопросу  двойного гражданства, выразили свое отношение  к нему через нормы, закрепленные в законах. Так Законы о гражданстве России, Казахстана, Молдовы, Украины и Беларуси признают двойное гражданство за гражданами своего государства, если оно предусмотрено международным договором, а в Азербайджане - президентом страны.

Для приобретения второго гражданства  гражданину Украины необходимо направить  ходатайство в компетентные органы, получить от них разрешение и вступить в гражданство той страны, с  которой Украиной подписан договор  о двойном гражданстве. Не допускают  для граждан своего государства  двойное гражданство Грузия, Киргизия и Узбекистан. Закон о гражданстве  Туркменистана предусматривает  возможность двойного гражданства, не ставя каких-либо условий.

Возникновение института двойного гражданства  или воссоздание единого гражданства - процесс будущего. Независимо от политической ситуации люди хотят свободно перемещаться из одной страны в другую и пользоваться основными правами и свободами  человека. Реальность подтолкнула к  необходимости максимального сближения  национальных законодательств. Следовательно, нужно создать соответствующую  законодательную базу для этого, отвечающую международным нормам и  принципам.