Приобретение гражданства в странах СНГ и Балтии (обзор законодательства)

Однако  двойное гражданство порождает  целый ряд практических проблем. Двойное гражданство ставит под  сомнение прочность и неоспоримость  той устойчивой правовой связи, которая  существует между гражданином и  государством. А также множество  других проблем правового, морального и экономического характера.

Конечно, можно по-разному подходить и  относиться к проблеме двойного гражданства. В каждом конкретном случае и с  каждым государством вопрос должен решаться отдельно. Законодательство Туркменистана, Таджикистана, России допускает двойное  гражданство. Это означает, что для  человека, имеющего двойное гражданство, наступают определенные правовые последствия. Каковы эти последствия - определяется договором, заключенным между соответствующими государствами.

В декабре 1993 г. Туркменистан и Россия заключили Соглашение об урегулировании вопросов двойного гражданства <1>.

Соглашение направлено на уважение и защиту прав человека, оно предоставляет им большую свободу в выборе гражданства.

В соответствии с Соглашением каждая из сторон признает за своими гражданами право приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой стороны. Дети, каждый из родителей которых состоял на момент рождения ребенка в гражданстве обеих сторон, приобретают с момента рождения гражданство обоих государств. До достижения ими 18-летнего возраста родители могут выбрать им гражданство одного из государств путем отказа от гражданства другого государства в форме письменного заявления.

Лицо, состоящее в гражданстве обоих  государств, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также  несет обязанности гражданина того государства, на территории которого оно  постоянно проживает. Это означает, что нельзя одновременно и в полной мере активно пользоваться правами  обоих гражданств. Вытекающие из гражданства  права и обязанности можно  реализовать только там, где человек  проживает в данный момент.

Социальное  обеспечение лиц с двойным  гражданством производится в соответствии с законодательством страны, на территории которой они постоянно проживают, или соответствующими соглашениями сторон.

Лица, состоящие в гражданстве обеих  сторон, проходят обязательную военную  службу в той стране, на территории которой они постоянно проживают  на момент призыва. Лица, состоящие  в гражданстве обеих сторон и  прошедшие обязательную военную  службу в одной из них, освобождаются  от призыва на военную службу в  другом государстве.

Здесь возникает вопрос о том, зачем  человеку двойное гражданство, если он не может полноценно осуществить  свои политические права. Например, лицо, обладающее двойным гражданством, может  реализовать свое право избирать и тем самым влиять на события, происходящие в стране его гражданства, только в том государстве, на территории которого оно постоянно проживает. Почему российские граждане, находясь за рубежом, могут изъявить свою волю, обратившись в посольство Российской Федерации, а лицо с двойным гражданством нет?

Следовательно, лица, обладающие статусом двойного гражданства, пользуются всеми правами, и на них  распространяется законодательство страны пребывания, если они там проживают  на постоянной основе.

Идентичны положения Договора об урегулировании вопросов двойного гражданства между  Российской Федерацией и Республикой  Таджикистан от 7 сентября 1995 г. <1>.

Как говорилось выше, для решения проблем, возникших после распада СССР, нужно выбрать путь детальной  разработки и законодательного закрепления  института двойного гражданства  или кодификации законодательства СНГ о гражданстве и выработки  модельного закона о гражданстве. Последний, видимо, наиболее реален и практичен. Тем более что первый шаг уже  сделан: Межпарламентской Ассамблеей принят Рекомендательный законодательный  акт "О согласованных принципах  регулирования гражданства".

По  инициативе России готовятся многосторонние соглашения по формированию единого  правового пространства СНГ <1>.

Несмотря  на известное разнообразие в национальном законодательном регулировании  отношений гражданства, наблюдается  тенденция сближения содержания законодательства о гражданстве  различных государств.

Развитие  процесса интеграции в постсоветском  пространстве в рамках СНГ диктует  необходимость соответствующей  корректировки политики входящих в  Содружество государств по проблеме гражданства и соответствующих  прав человека.

Межпарламентская  Ассамблея государств - участников СНГ выработала принципы регулирования  отношений гражданства, признала их нормативное значение и подчеркнула, что они служат целям повышения  уровня защиты прав человека в СНГ, сокращения случаев безгражданства, облегчения контактов между людьми, установления и поддержания дружественных  и добрососедских отношений со всеми  государствами, которые готовы рассматривать  их как основу своего внутреннего  законодательства о гражданстве.

Межпарламентской  Ассамблеей государств - участников СНГ  в Акте "О согласованных принципах  регулирования гражданства" рекомендовано  использовать сформулированные в названном  Акте принципы регулирования гражданства  в национальном законодательстве государств-участников, а также при заключении двусторонних и многосторонних договоров.

Таким образом, принципы гражданства все  более находят свое закрепление  в международно-правовых актах и  конституциях государств, что свидетельствует  о значимости и актуальности этих отношений лиц с государством, а также нередко рассматриваются  в качестве основ конституционного строя в демократическом правовом государстве.

Признание института двойного гражданства  при условии заключения Россией  международного договора скорее было рассчитано на перспективу, с учетом интеграционных процессов между  государствами, входящими в СНГ. Распад СССР и образование независимых  государств, СНГ в определенной степени  сделали еще более актуальным и привлекательным институт двойного гражданства в благоприятных  для этого условиях, в целях  решения острых проблем защиты прав и свобод сотен тысяч людей - соотечественников, оказавшихся не по своей воле в различных государствах.

К институту двойного гражданства  настороженно и даже резко отрицательно относится общественность ряда государств, входящих в СНГ. Видимо, этим обстоятельством  объясняется то, что положение  о признании двойного гражданства  не получило закрепления в Акте Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 29 декабря 1992 г. "О согласованных  принципах регулирования гражданства" <1>. За ограничение применения института  двойного гражданства либо за полный отказ от него выступают и отечественные  авторы (С.А. Авакьян, А.И. Ковлер, О.Е. Кутафин, Н.А. Ушаков и др.).

Как справедливо указывает А.В. Мицкевич, признание двойного гражданства (хотя бы и под определенными условиями) выглядит более демократично, чем  полный отказ от него .

В некоторых странах СНГ двойное  гражданство допускается в порядке  исключения, как правило, по специальному разрешению главы государства (Азербайджан, Молдова). Во многих государствах - участниках СНГ двойное гражданство допускается  на основе международного договора (Белоруссия, Казахстан, Молдова, Россия, Украина). Страны Балтии (бывшие советские республики) не признают двойное гражданство.

Независимый Туркменистан признал двойное гражданство. И уже 23 декабря 1993 г. между Российской Федерацией и Туркменистаном было подписано Соглашение об урегулировании вопросов двойного гражданства, которое прекратило свое действие согласно предписанному двустороннему Протоколу о прекращении действия указанного Соглашения от 10 апреля 2003 г.

В настоящее время действует Договор  между Российской Федерацией и Республикой  Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства. Российская Федерация  также подписала соответствующие  соглашения с Арменией, Казахстаном, но они, однако, до сих пор не ратифицированы.

Указанные соглашения об урегулировании вопросов двойного гражданства обязывают  стороны учитывать наличие у  своих граждан также гражданства  другой стороны и, в частности, не требовать от них выполнения определенных гражданских обязанностей, если эти  обязанности были выполнены по отношению  к другой стороне. Достаточно конкретно  урегулирован вопрос о прохождении  военной службы лицами с двойным  гражданством: лица, состоящие в  гражданстве обеих стран, проходят обязательную военную службу в той  стране, на территории которой они  проживают. Если они прошли обязательную военную службу в одной из них, они освобождаются от призыва  в другой.

В соглашениях о двойном гражданстве  говорится, что лица, состоящие в  гражданстве обеих сторон, пользуются защитой и покровительством каждой из сторон. Вряд ли это положение  можно считать достаточно четким. Поэтому здесь необходима большая  конкретизация. Следовало бы указать, что в таких случаях соответствующая  сторона обязана предоставлять  стороне, оказывающей защиту, необходимую  информацию и помощь. Договоры о  двойном гражданстве должны быть более детальными, иначе их эффект в плане защиты соответствующих  лиц будет минимальным <1>.

Таким образом, законы о гражданстве определяют содержание и основные принципы этого  правового института в соответствии с большинством общепризнанных принципов  и норм международного права. Анализ перечисленных Законов показывает значительное их сходство в этой части, объясняющееся, по мнению автора, политической и исторической близостью государств - участников Содружества Независимых  Государств, а также влиянием рекомендательных актов СНГ на национальное законодательство государств-участников.

 

Прекращение гражданства в СНГ

 

Обстоятельства, служащие основаниями прекращения  гражданства, определяются внутренним законодательством каждого государства, а в некоторой части и международными договорами.

Однако  в законодательстве иных государств вопросы прекращения гражданства  регулируются довольно типично, что  позволяет выделить несколько форм прекращения гражданства. Каждой форме  соответствуют обстоятельства, с  которыми законодательством связывается  прекращение устойчивой правовой связи  лица и государства, а также процедура  решения этих вопросов <1>.

Международному  праву известны различные способы  утраты гражданства, важнейшими являются выход из гражданства как результат  свободного волеизъявления лица и лишение  гражданства как следствие волевых  действий государства. Выход из гражданства  в начале XX в. регулировался тремя  системами построения законодательства: автоматической (потеря гражданства  при переходе в иностранное); разрешительной (допущение перехода в иностранное  с особого разрешения); запретительной (полное недопущение выхода из гражданства). Второй, разрешительной, системы придерживались поначалу некоторые советские республики (Грузия, Украина, Белоруссия).

Гражданство прекращается вследствие таких причин, как отказ от гражданства или  выход из гражданства, утрата гражданства, лишение гражданства, выбор иного  гражданства и по другим основаниям, предусмотренным законодательством  государства.

Законы  стран - участников СНГ устанавливают  следующие основания прекращения  гражданства:

а) выход из гражданства;

б) отмена решения о приеме в гражданство;

в) иные основания, предусмотренные законом  или международными договорами.

Предусмотрены и другие основания прекращения  гражданства. Российский закон говорит  о прекращении гражданства путем  оптации при изменении государственной  принадлежности территории России и  по основаниям, предусмотренным в  международных договорах.

Нормы о лишении гражданства содержат законы Азербайджана, Таджикистана и  Молдовы.

Законодатели  Молдовы ограничились лишь двумя  основаниями прекращения гражданства - выход и лишение гражданства.

 

Решение вопросов гражданства детей  в странах СНГ

 

Гражданство - важнейшая предпосылка обязанности  государства защищать в полном объеме закрепленные в Конституции РФ права и свободы личности <1>.

В последнее десятилетие по некоторым  крупным блокам общественных отношений, регулируемых как национальным, так  и международным правом, влияние  последнего стало резко возрастать, что проявилось и в сфере разработки новых правовых принципов в этих областях, и в сфере разработки более совершенных механизмов реализации таких норм и принципов. К таковым  относятся вопросы гражданства  детей.

Пункт 1 ст. 7 Конвенции о правах ребенка закрепляет, что ребенок регистрируется сразу же после рождения и с момента рождения имеет право на имя и на приобретение гражданства, а также, насколько это возможно, право знать своих родителей и право на их заботу.

Между тем можно сказать, что национальное право тех или иных государств легло в основу международно-правовой защиты прав человека - практически  все международные нормы по правам человека, закрепляющие перечень основных прав и свобод, были заимствованы из права государств <1>. Затем уже  международное право стало оказывать  влияние на национальные системы  права.

Особенно  показательна Всеобщая декларация прав человека 1948 г. в качестве стандарта, к достижению которого стремились все  народы и все государства.

В ст. 15 Всеобщей декларации прав человека 10 декабря 1948 г. закреплено, что "каждый человек имеет право на гражданство" и что "никто не может быть произвольно  лишен своего гражданства или  права изменить свое гражданство".

В Конвенции о сокращении безгражданства, принятой 30 августа 1961 г. конференцией полномочных представителей, созванной  в соответствии с Резолюцией 896 (IX) Генеральной Ассамблеи ООН от 4 декабря 1954 г., устанавливается, что  договаривающееся государство предоставляет  свое гражданство лицу, рожденному на его территории, которое иначе  не имело бы гражданства.