Государственное управление

В связи с этим представляет интерес соотношение  государственного управления и исполнительной власти. Но прежде всего выясним, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управления до 80-х годов.

Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией.

По существу, на подобной основе строится государственный  аппарат, т.е. совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению  государственных задач и функций. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение  органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них  был призван осуществлять тот  или иной вид государственной  деятельности. Так, на долю органов  государственной власти приходилось  решение наиболее важных вопросов государственной  и общественной жизни в форме  законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.

Место и роль государственного управления в механизме «разделения  труда» определялись следующими характеристиками:

а) государственное  управление -- конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

б) государственное  управление -- деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

в) государственное  управление -- прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

г) государственное  управление -- исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

д.) государственное  управление -- подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и  некоторые иные специфические его  признаки, в числе которых: вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п.

В таком понимании  органы государственного управления рассматривались  в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной  администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов  государственной власти, т.е. Советов  различных уровней.

В своих основных организационных проявлениях эти  органы были «привязаны» прямо или  опосредствованно к системе Советов  народных депутатов.

Исполнительно-распорядительную деятельность практически ocyществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной или правоприменительной функции. Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.

Изложенное позволяет  обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства. Прежде всего -- государственное управление и осуществляющие его функции, государственные органы - есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем, и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.

Второе обстоятельство связано с тем, что, как это  уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее  во всех своих проявлениях органически  связано с упорядочивающим воздействием на определенный объект. Говоря же о  государственном управлении, акцентируется  его исполнительное назначение. В  связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие  с исполнительством?

Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной  и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного  аппарата государства; в этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При  этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько  в принятии соответствующих решений(например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющем воздействии. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение -- это, в рассматриваемом аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения -- законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).

Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального  управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г.Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой характер, т.е. государственное содержание; государственное управление осуществляет функция текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению .

1.3 Исполнительная власть, ее соотношение  с государственным управлением

Рассмотрим далее  вопрос об исполнительной власти как  специфической ветви в системе  разделения властей и его значение для всестороннего понимания  «государственного управления».

Конституция РФ четко  выделяет исполнительную власть в системе  разделения властей, устанавливает  самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10), предусматривает отнесение установления системы федеральных органов  законодательной, исполнительной и  судебной власти к ведению РФ (п. "г" ст. 71). Ст 71 Конституции РФ

Думается, что в Конституции  РФ юридически не совсем четко говорится  о какой-то единой системе, которой  по существу нет на самом деле. Речь, по-видимому, должна вестись о нескольких системах или подсистемах. Причем применительно к органам законодательной власти этот тезис недостаточно применим, если вообще подходит, и следует иметь в виду статус и совокупность, а также взаимоотношения органов законодательной власти РФ и субъектов РФ. Приступая к анализу такого сложного, комплексного и многогранного феномена, как исполнительная власть, обратимся к пониманию этого фундаментального института в коллективном труде.

Выделим некоторые  итоговые определения, сформулированные в этом труде.

И.Л. Бачило, например, полагает: "Государственное управление можно характеризовать как целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития" И.Л. Бачило «Исполнительная власть» ,стр.32.(с. 28-29). И далее следует обобщающее определение исполнительной власти:

"Это подсистема, ветвь государственной власти, осуществляющая, исполнительно-распорядительную деятельность  в целях управления в определенных  сферах (предметах) ведения путем  реализации государственно-властных  полномочий методами и средствами  публичного и преимущественно  административного права'' (с. 29).

В этом определении  привлекает выделение по существу конституционно-правового  аспекта исполнительной власти - подсистема, ветвь государственной власти (ст. 10, Конституции РФ).

Вместе с тем, некоторые формулировки в приведенном  определении требуют дополнительных разъяснений и аргументации. Какое  содержание вкладывается, например, в термин "исполнительно-распорядительная деятельность", что такое "методы и средства публичного права"? Далее, реализация государственно-властных полномочий характерна не только для исполнительной власти - она присуща и другим ветвям власти: законодательной, судебной. В целом же, как показывает анализ административно-правовой литературы, возможны различные варианты трактовки и определения категории "исполнительная власть".

Например, свой подход и специфическое понимание характера  и содержания исполнительной власти, ее взаимоотношений с другими  ветвями власти сформулировали В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, 3.А. Багишаев. Данные авторы высказали следующие соображения относительно характера содержания исполнительной власти.

Само назначение рассматриваемой власти - исполнительная - говорит о том, что ее задача -исполнять предписания представительной власти в лице законов, указов и иных правовых актов.

Но почему предписания  только представительной власти? А  какую роль играют в этом процессе предписания судебной власти, например, постановления Конституционного Суда РФ? Следует одновременно согласиться  с мнением авторов, что кота эти  взаимоотношения строятся на основе принципа разделения властей, не должно допускаться возможности поглощения одной власти другой, иначе говоря, всевластия представительных органов  в отношении других властей Манохин В. М. и др. Российское административное право. М., 1996. С. 7-9.

Авторы высказывают  свое понимание особенностей исполнительной власти в плане ее сущности, содержания в сравнении с представительной и судебной властями. Причем, ссылаясь на известное и емкое определение К. Маркса: "Администрация есть организующая деятельность государства", - они делают акцент на организационной стороне деятельности исполнительной власти.

Однако организационное  начало присуще также деятельности представительных, законодательных  органов. Например, Федеральное Собрание РФ, принимая федеральные законы по сферам и отраслям управления (в экономической, социальной и правоохранительной сферах, в области административно-политической деятельности), активно участвует «организации руководства и управления сферами и отраслями общественной жизни. Государственная Дума непосредственно осуществляет организационные функции по формированию и направлению деятельности исполнительной и судебной власти. Совет Федерации решает организационные по своему характеру вопросы: о назначении выборов Президента РФ; о назначении на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; о назначении на должность и об освобождении от должности Генерального прокурора РФ.

Трудно согласиться  с мнением авторов, что хотя целесообразность и является конституционным принципом, но действует она только внутри системы  исполнительной власти. Данный вывод  весьма спорен, поскольку целесообразность - глобальный принцип организации  и деятельности государства, систем и органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти.

В литературе высказаны  далеко не однозначные мнения о соотношении  государственного управления и исполнительной власти.