Кадровая политика в системе государственной службы

Системный подход рассматривает все процессы и явления в виде целостных систем, обладающих новыми качествами и функциями, не присущими отдельным составляющим ее элементам. В настоящее время системный подход можно считать методологией менеджмента, которая формирует образ мышления, рассматривающий в единстве все явления внешней и внутренней среды⁷.

Ситуационный, или кейсовый (от английского слова case - ситуация), подход к управлению, так же, как и системный, является скорее способом мышления. Метод был разработан в Гарвардской школе бизнеса (США) и, как разновидность научного метода, направлен на выработку у человека ситуативного мышления, то есть непосредственное приложение полученных теоретических знаний к анализу реальных процессов.

При рассмотрении последних трех направлений в  развитии теории управления можно заметить, что они являются не теориями, а скорее комбинациями теории и практики менеджмента, то есть ситуационный, системный, процессный подходы - это методы применения теорий управления на практике. В отечественной науке управления в 20-е годы популярной была так называемая “производительная трактовка” Е.Ф. Розмирович, которая высказала идею о том, что система управления людьми с течением времени заменяется системой управления вещами⁸. С такой позицией трудно согласиться. Большое внимание исследованию проблемы управления уделял Ф.Р. Дунаевский. Он акцентировал внимание на проблемах подбора персонала, его подготовки и стимулировании.  Научный сотрудник Института техники управления Э.К. Дрезен обращал особое внимание на роль руководителя, подбор резерва и обучение. В 20-30-е годы в России наибольший вклад в изучение психологических и психофизических аспектов управления людьми внесли: Н.Д.Левитов, А.В.Петровский, Н.А.Рыбников, И.М.Бурдянский, И.М.Сеченов, И.П.Павлов, Н.Е.Введенский, Е.Н.Дементьев, В.М.Бехтерев, О.А.Ерманский. Кроме того, математика и статистика, инженерные науки и связанные с ними области знания внесли существенный вклад в теорию управления персоналом. К концу 30-х годов в России исследования в области управления были практически свернуты. Возрождение интереса к управлению персоналом в России произошло в 70-80 годы. Исследования в области управления человеческими ресурсами в отечественной практике проводились, прежде всего, специалистами в области психологии и социологии труда.

Следует отметить, что общих подходов в менеджменте, а особенно в управлении персоналом, не существует - есть только общие принципы управления, которые порождают различные системы менеджмента со своими неповторимыми особенностями, поскольку учитывают определенные национальные ценности, особенности психологии, менталитета и т.д.⁹.  Таким образом, российские менеджеры не могут использовать готовую модель управления, а должны найти свои способы и рычаги применения теоретических знаний и практического опыта разных стран для создания полноценной российской системы управления персоналом.

В теории и практике управления произошла радикальная  смена парадигм и, как представляется, наметились признаки нового революционного поворота в этой области. Эти процессы в России, в западных и в восточных  странах с развитой рыночной экономикой происходили параллельно в разных формах, но, в конечном итоге, имели много общего. При этом можно выделить четыре концепции кадровой функции в организациях, которые развивались в рамках трех парадигм (и, соответственно, систем). Эти концепции таковы:

1) использование  трудовых ресурсов;

2) управление  персоналом;

3) управление  человеческими ресурсами; 

4) управление  человеком. 

Кардинальная  смена парадигм (см. приложение 2.) от экономической (система I) к организационной (система II) произошла на Западе в начале нынешнего века. В советской России в явном виде это случилось лишь в конце 60-х гг., хотя неявно бюрократическая разновидность организационной парадигмы (при категорическом отрицании собственно "теорий бюрократии") присутствовала и достаточно успешно применялась в административно-командной системе в течении века в 30-60-е гг. До сих пор бюрократическое организационное мышление, по-видимому, доминирует в обыденном сознании российских менеджеров, хотя на практике происходит его эрозия как в негативном (из-за ослабления государственных структур), так и в позитивном (из-за развития демократии и предпринимательства) планах.

Последнее свидетельствует  о постепенном проникновении  в наше российское сознание социальных концепций организации в рамках системы II, а теперь уже и новой гуманистической парадигмы (система III), что в наших условиях является, с одной стороны, спонтанной и причудливой реакцией на освобождение от оков тоталитаризма, с другой - возвращением к российской гуманистической традиции коллективизма, христианства, сострадания. На Западе же умеренное распространение системы III выглядит эволюционным продолжением теорий пост-бюрократических организаций (60-е гг.), которое получило новый импульс развития на рубеже 80-х гг. в связи с пристальным изучением японского опыта управления.

В основе гуманистической  парадигмы заложена предпосылка  о том, что человек - это главный  субъект организации и особый объект управления, который не может  рассматриваться как "ресурс". Эта философия официально провозглашается (хотя не всегда и не во всем реализуется) лидерами японского менеджмента. Согласно этому подходу, не человек существует для организации, а организация для человека, сообразно желаниям и способностям которого строятся ее стратегии, структуры, системы и внутриорганизационные отношения. Концепции, характерные для системы III, могут иметь серьезное значение для российской управленческой мысли и отчасти для управленческой практики не только своей прагматической ценностью, но и обозначением некоторого ориентира в проводимых реформах и будущем развитии. Они хорошо согласовываются с философскими взглядами россиян на жизнь, хотя и противоречат все еще распространенным административно-командным стереотипам представлений об эффективном руководстве предприятиями и организациями.

1.2 Сущность и содержание кадровой  политики и современных кадровых  технологий    

Кадровая составляющая реформирования системы государственного управления закономерно считается центральной  – в результате реформы изменяются принципы поступления на государственную  службу и прохождения ее – основы профессиональной деятельности чиновников.      

В настоящее время  многочисленные проблемы с кадрами  государственной службы можно сгруппировать  в несколько основных блоков.      

Первый блок проблем - недостаточная квалификация государственных  служащих. Чиновники часто не в  состоянии решать задачи, которые ставит перед ними общество, особенно в условиях реформирования системы государственного управления. Сказывается недостаток профильного образования и опыта. Не хватает профессиональных знаний, умений и навыков. На низком уровне остается владение компьютерными технологиями и иностранными языками. Недостаточно сформированы необходимые личностно-деловые качества: навыки эффективной коммуникации, ответственность и самостоятельность в принятии решений, организаторские способности и пр.      

Депрофессионализация чиновников особенно ярко выступает на фоне старения кадрового состава госслужбы, «вымывания» среднего звена управления в госорганах. Наиболее дееспособные кадры уходят из государственной службы в бизнес-структуры.      

При этом существующая система подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих, по мнению экспертов, не только не способствует изменениям на государственной службе, но и часто напротив, тормозит развитие кадрового потенциала государственной службы и "цементирует" существующее положение вещей. Система подготовки госслужащих требует модернизации, привлечения к преподавательской работе действующих профессионалов-практиков. Необходим пересмотр образовательных стандартов и создание условий для развития конкуренции на рынке образовательных услуг для государственных служащих.      

Вторая общая проблема - проблема корпоративной культуры государственной службы. Ценности и  нормы чиновников часто несовместимы с представлением об эффективной  государственной службе. В настоящее время на госслужбе сложилась скорее клановая культура, чем характерная для госаппарата развитых стран бюрократическая или любая другая. К настоящему времени госслужащие превратились в своеобразную касту с жесткими негласными правилами и традициями. Изолированность и клановость государственной службы серьезно тормозит любые изменения.

Кадровая политика –  это система работы с персоналом, обеспечивающая оптимальный для  достижения целей организации кадровый состав. В нашем случае мы будем  понимать под реализацией единой государственной кадровой политики использование единых кадровых технологий на основе общих принципов для формирования кадрового состава государственной службы, способного на должном уровне реализовывать функции государства.      

Основные принципы государственной кадровой политики обозначены в федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" [Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336] и нашли свое отражение в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Их можно сформулировать следующим образом:

• доступность: открытость государственной службы для поступления граждан на любой уровень должностной иерархии [Открытая кадровая политика, в отличие от закрытой, в которой персонал набирается только на низшие уровни организационной иерархии, предполагает реализацию принципа "бокового входа" - возможность привлечения высококвалифицированных кадров на все уровни "со стороны"] и равенство условий доступа граждан на государственную службу;
• конкурсность: привлечение на государственную службу наиболее квалифицированных кандидатов на основе единых требований в ходе открытого конкурса;
• гласность: кадровые решения и их основания открыты и подконтрольны гражданскому обществу;
• конкурентоспособность: привлекательность государственной службы на рынке труда;
• вознаграждение по результатам деятельности: прямая зависимость денежного содержания государственного служащего и его должностного роста от результатов его служебной деятельности;
• профессиональное развитие: наличие системы непрерывного профессионального образования государственных служащих, осуществляемого по единым стандартам.

     Реализация  открытой кадровой политики позволит решить проблемы старения кадрового состава государственной службы, "вымывания" среднего звена управления, снижения уровня квалификации кадров, отсутствия специалистов в отдельных областях при невозможности переподготовки действующих сотрудников и т.д. Закрытая, клановая культура государственной службы может быть изменена только за счет соприкосновения и взаимодействия с культурами бизнеса и институтов гражданского общества.     

Важно привлечь на государственную  службу профессионалов новой формации – квалифицированных специалистов, имеющих необходимую квалификацию (юристов, экономистов, управленцев), готовых к нововведениям и способных привнести изменения в деятельность государственных органов. Тем самым произойдет кадровое "взаимообогащение" государственной службы и гражданского общества на основе механизмов "бокового входа", своеобразный "приток свежей крови" на государственную службу.  Инструмент реализации единой открытой кадровой политики - современные кадровые технологии, реализуемые квалифицированными сотрудниками кадровых служб по единым стандартам на основе общих принципов открытости и эффективности.

До настоящего времени  работа кадровых служб в большинстве  случаев сводилась к кадровому  делопроизводству, решению отдельных  задач в области трудового  права, организации обучения государственных служащих. Реализация большинства современных кадровых технологий кадровыми службами в настоящий момент невозможна по следующим причинам.

• нет единых стандартов деятельности кадровых служб, закрепленных в нормативных документах – необходимо разработать типовое положение о кадровой службе государственного органа, типовой должностной регламент сотрудника кадровой службы и др.;
• нет кадровых технологий, адаптированных с учетом специфики государственной службы и готовых к применению;
• сотрудники кадровых служб обладают недостаточной квалификацией.

     Реформирование  госслужбы требует серьезной  модернизации кадровых служб государственных  органов.     

В первую очередь необходимо провести анализ функций кадровых служб  аналогично проведенному анализу функций органов исполнительной власти. В результате анализа функций кадровых служб будут выявлены: необходимые и выполняемые функции; избыточные функции; необходимые, но не выполняемые функции.

Оптимальной представляется следующий  способ повышения квалификации сотрудников кадровых служб. Кадровая технология – конкурс, формирование кадрового резерва, аттестация и т.д. в стандартизированном и формализованном виде – оформляется в виде методических материалов в рамках программы повышения квалификации. Программы обучения проектируются так, чтобы обеспечить максимально интенсивное, ориентированное на практику обучение в виде семинара-тренинга. В процессе семинара не только передаются необходимые знания, но и отрабатываются практические навыки использования кадровых технологий. В перспективе эти семинары могут стать модулями общей программы профессиональной переподготовки сотрудников кадровых служб.