Правовое обеспечение библиотечной деятельности в России

КУРСОВАЯ  РАБОТА

Правовое  обеспечение библиотечной деятельности в России 

Введение

     Вступление  мирового сообщества в информационную эру оказывает определяющее воздействие  на весь ход человеческой цивилизации. Технологическая революция в  информационной сфере открыла библиотекам и новые возможности и одновременно поставила их перед необходимостью решения принципиально иных задач. Освоение этих технологий привело к пересмотру фундаментальных представлений о роли и месте библиотек в обществе, основных принципов организации библиотечного дела, а, в конечном счёте - к смене парадигмы его развития. Эти процессы носят глобальный характер, и всё более охватывают библиотеки России.                       В то же время деятельность библиотек последнего десятилетия характеризуется рядом негативных тенденций: сокращается их количество и объём совокупного библиотечного фонда; множество библиотек, особенно муниципального уровня, не в состоянии удовлетворить изменившиеся потребности пользователей. Одна из основных причин этого - кардинальное изменение положения культуры в обществе, обусловленное, прежде всего, перестройкой государственной системы управления. В 1990-х годах произошёл выход из системы централизованного государственного управления (возглавляемой федеральным центром) всего многообразия культурных учреждений расположенных в субъектах Российской Федерации, и процессов, происходящих в них. Прежде всего, это выразилось в разграничении единой государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность (14).

     Нерешёнными остаются проблемы бюджетного финансирования государственных и муниципальных  библиотечных учреждений. Законодательством  не решается задача повышения объёмов  отчислений на культуру, предусмотренных в процентном отношении от валового внутреннего продукта. Хуже того, в самой структуре расходов на культуру библиотечное дело находится, по мнению специалистов, на последнем месте. Сохраняется разобщённость финансирования библиотек из разных источников. В этих условиях большое значение приобретает совершенствование административно-правового регулирования организации и деятельности всей системы библиотечного дела в России, так как существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в значительной степени устарели и не отвечают новым условиям реформирования библиотечного дела. Слабо разработаны вопросы оказания библиотеками платных информационных и образовательных услуг; отсутствует административно-правовое обеспечение статуса субъектов отношений в этой социальной сфере. Библиотечное законодательство не успевает за изменениями, происходящими в реальной жизни. Более того, несовершенное законодательство в ряде случаев служит тормозом позитивных процессов. Нормативно-правовые акты (не только административного, но и трудового, финансового, гражданского, уголовного права, права социального обеспечения) оставляют нерешённым и целый ряд проблем существовавших ранее и постоянно возникающих новых форм библиотечной деятельности.

     Для устранения этих негативных явлений  необходимы, в первую очередь, совершенствование  организации библиотечного дела и управления им, разработка правовой регламентации этого процесса, дальнейшее углубление и развитие демократических начал, повышение эффективности работы органов библиотечного управления и самих библиотек.

     Решение этих вопросов возможно только с помощью  проведения продуманной и обоснованной государственной политики в сфере  управления библиотечным делом. Характер содержания этой политики, границы её воздействия и юрисдикции менялись и меняются, и этот процесс ещё не вошёл в нормальное русло, В то же время, какой бы ошибочной ни была государственная политика в федеральном центре, региональные и муниципальные власти теперь могут её скорректировать и совершенствовать управление библиотечным делом (5).

     Исследования  различных сторон правового регулирования  библиотечного дела проводили учёные-юристы: В. В, Антонов, С. Н« Братановский, Е. В, Гениева, Г, В, Горобецкий, М Р. Григорянц, Ю. А. Гриханов, О, В. Зенин, В. К, Клюев, С, Д. Колегаева, Т. JL Манилова, Г. А. Севрюнова, С. И. Ссмилетов, Ю. К Столяров, М. А, Якушев и др. Их выводы и рекомендации оказали положительное влияние на совершенствование библиотечного законодательства и практику его реализации; они также послужили базой для дальнейших теоретических исследований, в том числе некоторых заключений и предложений данной работы.

     Вместе  с тем, для решения теоретических  и практических задач, связанных  с правовым регулированием в области библиотечного дела, необходимы дальнейшие исследования. Это связано с тем, что большинство работ, посвященных интересующей нас проблеме, были написаны и изданы в других политических и социально-экономических условиях. Вследствие этого в них не нашли отражение многие новые юридические аспекты в организации и деятельности библиотек и других субъектов библиотечных правоотношений, практически отсутствуют административно-правовые исследования проблем библиотечного дела в России. Появившиеся в последние годы работы учёных Г. В. Горобецкого, Ю. А. Гриханова, В, К. Клюева, Т. Л, Маниловой, хотя и затрагивают те или иные организационно-правовые аспекты библиотечного дела в стране, однако не дают целостного представления о роли государственного регулирования в указанной сфере. Отсутствует единая концептуальная модель, которая включала бы в себя в диалектическом единстве соотношение таких феноменов, как государство-право-управление-библиотечное дело (6, 3).

     Предмет исследования: библиотечно-информационная деятельность

     Объект исследования: правовое регулирование библиотечно-информационной деятельности

     Цель исследования: современное состояние и проблемы правового регулирование деятельности библиотек в России.

     Для решения цели необходимо решить следующие задачи:

1. Описать основные этапы развития правового обеспечения библиотечной деятельности в России.
2. Изучить правовое регулирование деятельности библиотек на федеральном уровне.
3. Осветить правовое регулирование библиотечной деятельности на региональном уровне.
4. Рассмотреть правовые основы хозяйственной деятельности библиотек

  В работе использованы следующие методы: метод описания, анализа, исторический метод, метод группировки. 

Глава 1. Основные этапы развития правового обеспечения библиотечной деятельности в России

     Особенностью  правового обеспечения библиотечной деятельности послеоктябрьского этапа  является качественное и принципиальное отличие от дореволюционного, характеризующегося преемственностью и последовательностью  принимаемых государственных законодательных актов. В послеоктябрьский этап правовое обеспечение библиотечной деятельности подчиняется идеологическим и политическим позициям правящей партии. За 70 лет существования Советского государства было принято только три правовых акта (Декрет Совнаркома РСФСР «О централизации библиотечного дела в РСФСР» 1920 г., Постановление ЦИК СССР «О библиотечном деле в Союзе ССР» 1934 г. и Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об утверждении «Положения о библиотечном деле в СССР» 1984 г.), имеющих юридическую силу. Остальные документы по библиотечному делу (Постановления ЦК ВКП(б), Постановления ЦК КПСС, Постановления пленумов ЦК КПСС и др.) не имели юридической силы, но на местах воспринимались и исполнялись как основополагающие партийные документы.

     Правовое обеспечение библиотечной деятельности в период становления Советского государства (1917-1920 гг.) было направлено на централизацию и создание в стране единой системы библиотечного обслуживания населения.

     Декрет  Совнаркома «О централизации библиотечного дела в РСФСР» (ноябрь 1920г.), подписанный В.И.Лениным, закрепил централизацию управления всей библиотечной сетью страны, принципы которой стали основополагающими для дальнейшего развития библиотечного обслуживания.

     Правовое  обеспечение библиотечной деятельности в период завершения гражданской войны и нэпа (1921-1929 гг.) развивается в условиях преобразований в экономической и культурной сфере. Принимаемые в этот период документы по библиотечному делу: специальный циркуляр ЦК ВКП(б) «Об усилении партийного влияния на работу библиотек» (октябрь 1923 г.), резолюция ХШ съезда РКП(б) «Об агитработе», «О культурной работе в деревне» (май 1924 г.), постановления ЦК ВКП(б) «О деревенских библиотеках и популярной литературе для снабжения библиотек» (сентябрь 1925 г.), «Об улучшении библиотечной работы» (октябрь 1929 г.) и др. способствовали закреплению идеологических установок партии, подчиняли работу библиотек задачам коммунистического воспитания трудящихся масс, пропаганде книг среди народа, подъему культуры и просвещения рабочих и крестьян. Как правило, эти документы также не имели юридической силы, но выполнение их строго контролировалось партийными структурами (12).

     Для правового обеспечения библиотечной деятельности в период государственно-партийного социализма в СССР 1930-х-начала 1960-х гг. характерно постепенное использование библиотечного законодательства не для регулирования библиотечной деятельности, а для пропаганды официальной идеологии марксизма- ленинизма. В этот период было принято Постановление ЦИК СССР «О библиотечном деле в Союзе ССР» (март 1934 г.) и постановление СНК СССР «О развертывании сети школьных библиотек и издании литературы для них» (ноябрь 1936 г.), вводивших систему руководства библиотечным делом и контроль над деятельностью всех библиотек независимо от их ведомственной принадлежности. Другие документы по библиотечному делу: Постановления ЦК ВКП (б) «Об улучшении дела самообразования» (октябрь 1933 г.), «О литературной критике и библиографии» (октябрь 1940), Постановление ЦК ВЛКСМ «Об участии комсомола в пропаганде книги, руководстве систематическим чтением молодежи и работе библиотек» (апрель 1946), Постановление ЦК КПСС «О состоянии и мерах улучшения библиотечного дела в стране» (сентябрь 1959 г.), хотя и не имели юридической силы, но фактически вводили партийное регламентирование всей библиотечной деятельности в стране.

     Правовое  регулирование библиотечной деятельности в середине 1960-х - середине 1980-х гг. выразилось в прямом вмешательстве  коммунистической партии в содержание библиотечно-информационного обслуживания. Об этом свидетельствуют принимаемые в этот период Постановления ЦК КПСС «О повышении роли библиотек в коммунистическом воспитании трудящихся и научно-техническом прогрессе» (май 1974 г.), «О дальнейшем улучшении идеологической, политико-воспитательной работы» (апрель 1979 г.), Постановление Пленума ЦК КПСС «Актуальные вопросы идеологической массово-политической работы партии» (1983 г.). В 1984 г. указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено «Положение о библиотечном деле в СССР » - первый за 50 лет правовой акт после Постановления ЦИК СССР 1934 г., имеющий юридическую силу и определяющий задачи и содержание работы библиотек, систему государственного руководства и методической помощи, принципы организации сети библиотек.

     В 1970-80-е гг. усиливается распорядительная деятельность различных отраслевых министерств и ведомств в отношении  своих библиотек. Это выразилось в принятии многочисленных положений, инструкций, инструктивно-методических указаний и т. п. Большое значение имели секретные, нигде не публикуемые инструкции, устные указания партийных органов разного уровня, других ведомств: Главлита, Госкомиздата СССР, Госстандарта СССР о цензуре, распределении бесплатных контрольных и платных обязательных экземпляров изданий между библиотеками, о пропаганде общественно-политической литературы, изъятии из фондов библиотек книг бывших руководителей партии и правительства, тщательной проверке состава фондов и каталогов, контроле за книговыдачей (12).

     Кардинальные  изменения правового обеспечения библиотечной деятельности происходят в последнее десятилетие XX в. (1985 - начало XXI в.). В историю отечественного библиотечного дела этот период войдет как переходный этап формирования новой системы управления библиотечным делом, разработки и принятия принципиально важных законодательных актов, в числе которых Федеральные законы «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (1992 г.), «О библиотечном деле» (1994 г.), «Об обязательном экземпляре документов» (1994 г.), «Об информации, информатизации и защите информации» (1995 г.) и др., имеющих юридическую силу. Разрабатываются и утверждаются также региональные законодательные акты о культуре, библиотечном деле и обязательном экземпляре более чем в половине субъектов Российской Федерации. В настоящее время в России, по оценкам специалистов, действует от 70 до 500 федеральных и региональных законов, а также других актов органов государственной власти Российской Федерации. Однако правовое обеспечение разнообразной деятельности библиотек не ограничивается принятием специального библиотечного законодательства. Оно обеспечивается определенными нормами и положениями законодательства, действующего в таких отраслях права, как гражданское, административное, трудовое, финансовое, авторское и т. п. Реализация положений этих законодательных актов в конкретной деятельности библиотек только начинается и нуждается в разъяснении и осмыслении.

     Таким образом, в послеоктябрьский этап можно  выделить следующие основные периоды  развития правового обеспечения библиотечной деятельности:

     - создание законодательных актов, закрепляющих централизацию управления всей библиотечной сетью страны (1917- 1920 гг.);

     - принятие документов, подчинявших работу библиотек политическим и идеологическим установкам правящей партии (1921-1930 гг.);