Правовое обеспечение библиотечной деятельности в России

     Сегодня для нормального развития любой  отрасли требуется пусть минимальная, но достаточно сбалансированная федеральная  система основных нормативных документов обязательного и рекомендательного характера. Ее наличие облегчает, ускоряет и оптимизирует формирование нормативной базы по всей стране, позволяет выдерживать в этой работе единые методологические и методические принципы, обеспечивает унификацию в тех случаях, когда она просто необходима для эффективной совместной работы многих библиотек. К сожалению, в отношении общедоступных библиотек формирование такой системы, отражающей все основные аспекты формирования ресурсной базы и ее эффективного использования, еще далеко не закончено. Сегодня, по мнению специалистов РНБ, проводивших специальное исследование, «…создалась ситуация, когда противоречивый характер, пробелы в действующих нормативно-правовых актах мешают библиотекам вырабатывать эффективную стратегию поведения в формирующейся экономической среде и в полной мере реализовывать свое назначение в современном социально-культурном пространстве регионов».

     Вероятно, основу будущей системы нормативов должны составить:

     - социальные стандарты, намечающие минимальные объемные и качественные параметры подлежащих удовлетворению потребностей населения в библиотечных услугах;

     - сетевые нормативы, устанавливающие минимальные требования к видовому составу, количеству и территориальному размещению библиотек и их взаимодействию;

     - нормативы минимального обеспечения вновь создаваемых и уже действующих библиотечных учреждений основными видами ресурсов (штаты, фонды, помещения, оборудование);

     - примерные нормативы амортизации различных видов библиотечного имущества;

     - оптимальные нормативы использования различных видов ресурсов библиотек, например, количества книговыдач на единицу ресурсного обеспечения;

     - основные требования к уровню подготовки библиотечных кадров.

     На  основе совокупности этих в большинстве  своем «натуральных» нормативов возможно будет рассчитать примерные нормы финансового обеспечения, причем важно, чтобы они рассчитывались не на одну библиотеку, как это делалось раньше, например, в отношении городских и сельских библиотек, а в расчете на жителя, как это уже давно предлагают многие библиотековеды и экономисты (15).

     Работа  по упорядочению нормативной базы библиотечного  дела и приведению ее в соответствие с изменившимися условиями практически  только началась, но представляется, что  она должна быть всемерно ускорена с помощью методических центров и под общим руководством Министерства культуры РФ.

2.2. Правовое регулирование библиотечной деятельности на региональном уровне

     Широко  развернулась законотворческая работа в области библиотечного дела в регионах - субъектах Российской Федерации. Принимаемые в регионах законодательные акты или нормативные правовые документы, - как правило, намечают меры по реализации федеральных законов «О библиотечном деле», «Об обязательном экземпляре документов», отражают специфические, наиболее важные для регионов проблемы развития библиотечного дела, вводят новые положения, не получившие отражения в указанных законах.

     Органы  государственной власти регионов в  принятых документах по библиотечному  делу подтверждают требования федерального закона об обязательном соблюдении прав граждан на библиотечное обслуживание, намечают меры, обеспечивающие развитие сети государственных и муниципальных общедоступных библиотек, бесплатно осуществляющих основные виды библиотечного обслуживания. Например, в законодательных актах Республики Башкортостан, Республики Саха (Якутия) записано положение о том, что минимальные нормативы сети общедоступных библиотек утверждаются Правительством республики. Это позволяет защитить права жителей сел и городов на библиотечное обслуживание.

     В законе Республики Тыва отражен норматив бюджетного финансирования на библиотечное дело. В частности, говорится о  том, что органы управления культурой  государственной власти местного самоуправления выделяют на развитие библиотечного  дела от 15 до 25 процентов средств, утвержденных на культуру.

     В законах Республики Саха (Якутия) и  Псковской области говорится  о том, что библиотеки, находящиеся  на бюджетном финансировании, должны отражать сложившееся в обществе идеологическое и политическое многообразие, в то же время они должны в своей деятельности соблюдать нейтралитет в отношении политических партий и общественных движений, руководствоваться принципами гуманизма, политического и идеологического плюрализма (19).

     В Псковской области в законе есть специальная статья «Централизованная библиотечная система» (ст. 7), в которой подчеркивается, что это есть основная форма существования библиотеки в настоящее время, и разъединение ЦБС не является целесообразным.

     В законе «О библиотечном деле и обязательном экземпляре документов» Псковской области заложены конкретные нормативы развития библиотечной сети. В городах Пскове и Великих Луках на 100- 300 тысяч жителей должно функционировать не менее одной центральной библиотеки с филиалами, рационально размещенными в микрорайонах из расчета один филиал на 10-15 тысяч жителей. В районах на 5-30 тысяч жителей должно функционировать не менее одной центральной библиотеки с филиалами.

     В волости предусмотрено несколько  стационарных филиалов с зоной обслуживания от 200 до 600 жителей.

     В данном законе конкретное раскрытие  получили обязанности органов государственной  власти и местного самоуправления по развитию библиотечного дела. В частности, органы власти должны обеспечивать реализацию прав граждан на бесплатное библиотечное обслуживание, гарантированное финансирование комплектования фондов, систематическое индексирование средств, выделяемых на эти цели: финансовое обеспечение деятельности центральных библиотек по осуществлению методической и координационной функций, развитие новых информационных технологий, сохранности фондов, подготовку и переподготовку библиотечных кадров, поддержку льготных форм библиотечного обслуживания наименее социально и экономически защищенных слоев и групп населения, предоставление библиотекам, организациям и частным лицам, финансирующим программы б области библиотечного дела, льгот по налогам и другим платежам.

     Как правило, минимальные нормативы  сети общедоступных библиотек в  регионах учитывают формы расселения, их специфику.

     Ряд законодательных актов о библиотечном деле, в том числе Закон Республики Саха (Якутия), имеют самостоятельные статьи об инвестиционной политике в библиотечном деле. В них говорится об обеспечении приоритетного выделения государственных капитальных вложений в укрепление и развитие материально-технической базы библиотечного дела, о недопустимости проектирования и строительства населенных пунктов и жилых массивов без обеспечения их библиотеками с учетом нормативов, потребностей населения. Подчеркивается, что земельные участки под строительство библиотек выделяются на приоритетной основе. Закон закрепляет также ответственность органов государственной власти и местного самоуправления, финансирующих деятельность библиотек, за обеспечение льгот библиотечным работникам сельской местности, надбавки к должностным окладам работникам библиотек за работу с инвалидами по зрению и инвалидами по другим заболеваниям, за непрерывный трудовой стаж.

     В законе нашли отражение вопросы  взаимоотношений между администрацией библиотеки и ее коллективом. Подчеркнуто, что трудовой коллектив вправе принимать Устав библиотеки, заключать коллективный договор с руководителем, создавать коллегиальные совещательные органы по основным направлениям деятельности библиотеки, создавать общественные объединения в целях содействия развитию библиотечного обслуживания, профессиональной консолидации, защиты своих социальных и профессиональных прав.

     Представляет  интерес, принятый в декабре 1995 года закон Тульской области «О библиотечном деле». В нем развиваются базовые  основы федерального закона, конкретизируется ряд его положений с учетом особенностей региона. Расширяются и конкретизируются права граждан в области библиотечного обслуживания с учетом местных условий. Создается механизм реализации прав слепых и слабовидящих граждан, других категорий инвалидов на библиотечное обслуживание, привлечены к этому органы социальной защиты и определен порядок возложения функций специализированных библиотек в районах и городах области (6).

     В законе определена правовая база сохранения в библиотеках краеведческих документов вне зависимости от формы собственности и ведомственной принадлежности учреждения, владеющего ими. Определены пути сохранения страховых библиотечных фондов путем микрографии.

     Законом определены дополнительные гарантии государственного финансирования библиотечной деятельности, в частности стимулирования местными органами власти и самоуправления программно-целевого финансирования деятельности библиотек. Определены формы материальной поддержки частным лицам, имеющим особо ценные книжные собрания, представляющие интерес в масштабах области.

     Имеется раздел, гарантирующий обеспечение  библиотечных учебных заведений  учебными пособиями, выходящими на территории области, а также предусматривающий  целевое финансирование приобретения учебников, издающихся в России.

     В законе определены социальные гарантии работникам библиотек Тульской области: надбавки за стаж работы, надбавки работникам библиотек рабочих поселков, ежегодные  пособия всем работникам библиотек.

     Большое внимание социальной защите библиотечных работников уделено в законодательных актах Республики Мордовия, Мурманской области.

     В Республике Мордовия утверждены надбавки работникам Национальной, центральных, городских и районных библиотек  за непрерывный стаж работы в размере 20 процентов оклада через каждые последующие пять лет. В Мурманской области введены надбавки работникам библиотек методических центров в размере 25 процентов оклада.

Активная  законотворческая деятельность в области  библиотечного дела в регионах свидетельствует  о том, что субъекты Российской Федерации пытаются самостоятельно с учетом местных условий решать задачи, связанные с развитием и совершенствованием библиотечного дела (10).

2.3. Правовые основы хозяйственной деятельности библиотек

     В законе «О библиотечном деле» библиотекам дано право осуществлять хозяйственную деятельность в целях расширения предоставляемых услуг и социально-творческого развития коллектива при условии, что это не наносит ущерба основной деятельности. Определены и направления хозяйственной деятельности библиотек. Основными из них являются:

     - использование библиотечных фондов  на основе договоров с юридическими  и физическими лицами;

     - участие на конкурсной основе  в реализации федеральных и  региональных программ развития  библиотечного дела;

     - осуществление в установленном порядке сотрудничества с библиотечными учреждениями и другими организациями иностранных государств, в том числе ведение международного книгообмена, участие в реализации международных библиотечных и иных программ;

     - реализация документов из своих фондов, не пользующихся спросом в данной библиотеке.

     Разрешено также совершать иные действия, не противоречащие законодательству.

     Законодательной базой хозяйственной деятельности библиотечных учреждений являются Гражданский  кодекс Российской Федерации, Федеральный Закон «О некоммерческих организациях», Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О налоге на прибыль предприятий и организаций» (от 29 декабря 1995 г.), Закон РФ «Об авторском праве и смежных правах» (1993 г.), Закон РФ «Об информации, информатизации и защите информации», Федеральный Закон «О государственной поддержке малого предпринимательства» (1995 г.), а также ряд нормативных документов, прежде всего, «Положение об основах хозяйственной деятельности и финансировании организаций культуры и искусства», утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г.

     Гражданский кодекс Российской Федерации предоставляет  право некоммерческим организациям (к ним относятся и библиотеки) осуществлять предпринимательскую деятельность, если она не наносит ущерба в выполнении основных функций. Кодекс упорядочивает оформление договорных отношений библиотечных учреждений с юридическими и физическими лицами, определяет юридические положения в связи с нанесением имуществу библиотеки вреда. Кодекс определяет правовую поддержку и защиту со стороны государства качества выполняемых работ. По отношению к библиотекам это требование означает оказание пользователям услуг высокого качества и оперативности (14).