Развитие рынка государственных заказов: институты и механизмы

       В связи с этим, наряду  с  общепринятыми  рыночными механизмами  и институтами,  рынок государственных заказов имеет  специально созданные институты, регламентирующие особенности хозяйственных отношений, в первую очередь,  специальную нормативно - правовую базу, институт контроля, структуру управления  на разных уровнях рынка: федеральном, региональном, муниципальном. ⁸ Как показывает мировой опыт, по мере развития законодательства о государственных закупках, совершенствования механизма контрактных отношений происходит формирование   государственной контрактной системы как института, структурирующего деятельность по планированию, размещению и выполнению государственных заказов.

     В США  Федеральная контрактная  система является основным механизмом перераспределения финансовых ресурсов федерального правительства в целях  реализации краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных государственных экономических программ. На государственном рынке товаров и услуг ежегодно реализуется до 20% общего объема поставок продукции и услуг, производимых всеми отраслями американской экономики. К концу прошлого века расходы федерального правительства на закупку товаров и услуг достигли 700-800млрд.долл., что составляло более трети федерального бюджета.⁹  Государственные заказы (переходящий портфель)  достигают 1,5-1,7 трлн. долл. ежегодно или 20%  совокупного портфеля заказов промышленности. Только для создания новых технологий гражданского и военного назначения, осуществления программ НИОКР и строительства,  ежегодно размещается 1,5 - 2 млн. государственных контрактов стоимостью от 5тыс. до 2млрд. долларов каждый.¹⁰

           В США государственный контракт как экономико-правовой документ на поставку товаров, работ, услуг, разработку НИОКР представляет собой детально прописанное соглашение между государством в лице его исполнительных или уполномоченных органов и  предприятием – подрядчиком,  содержит взаимные обязательства сторон, ответственность, возможные санкции, имущественные и неимущественные права сторон. Он должен заключаться  на конкурсной основе в результате детально прописанной процедуры конкурса.

     В нашей стране государственный контракт (на муниципальном уровне – муниципальный контракт) заключается в порядке, предусмотренным Гражданским кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ, и соответствующими федеральными законами. Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.¹¹ В связи с различным характером государственных нужд, понятие государственного  (муниципального) контракта предполагает совокупность договоров, имеющих различную правовую природу (купли-продажи, договора поставки, подряда, договора об оказании услуг), регулируемых Гражданским кодексом РФ. ¹²

                                                             II 

Трансформация системы государственных закупок в России. 

     В российской экономике нормативно-правовая база по государственным и муниципальным закупкам формировалась с большими трудностями и до настоящего времени характеризуется нечеткостью и несогласованностью отдельных норм. Проблема места и роли государственного заказа в экономической деятельности государства с самого начала реформ являлась предметом дискуссий отечественных ученых и специалистов.¹³

     В условиях перехода к рыночной экономике  трансформировалась сама концепция,   принципы  и механизмы размещения государственного заказа. В  законодательных актах принятых в 1992 и 1994гг.,¹⁴ регулирующих  формирование и размещение государственных заказов в условиях экономики переходного периода, были установлены основные принципы взаимоотношений контрагентов по поставкам продукции для государственных нужд в условиях отмены обязательного госзаказа. Законодательно были закреплены  понятия «федеральные государственные нужды» и «государственный контракт», провозглашена необходимость конкурсного размещения заказов. В то же время  нормативные документы, регулирующие этот вид деятельности, не  обеспечивали обязательности  конкурентного, конкурсного принципа размещения заказов.

     Для выполнения государственных заказов  была создана   Федеральная  контрактная система, в  которую вошли  Федеральная контрактная корпорация (ФКК) «Росконтракт» и  еще  порядка ста восьмидесяти организаций различного типа, в том числе,  предприятия оптовой торговли, территориальные коммерческие компании, а также отдельные производственные предприятия.   Все эти организации были отнесены к федеральной собственности, и для них был предусмотрен  порядок акционирования, имевший следующие специфические особенности.  Контрольный пакет акций организаций  (51%) , вошедших в Федеральную контрактную систему, оставался в собственности государства, которое, как предполагалось,  должно было их предать в управление ФКК    «Росконтракт» на основе трастовых договоров сроком на три года. Однако, половина организаций, которые должны были войти в ФКС, к концу 1993 года  еще не закончили процесс своего  акционирования. Выполнение работ по обеспечению  государственных заказов  оказалось  мало эффективным, слабо подкреплялось государственным финансированием,¹⁵ что негативно сказывалось на экономическом положении предприятий корпорации. В итоге в 1994г. было проведено реформирование  Федеральной контрактной системы и ее приватизация.   

         Конкурсная система государственных закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд была установлена Указом Президента РФ от 8 апреля 1997г. №305 « О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Была разработана методология,  установлены процедуры и технология государственных закупок, приняты необходимые нормативно-правовые документы. Однако, позднее принятые законодательные акты¹⁶  сузили сферу применения конкурсного размещения заказов и по сути сделали их необязательными. 

     В связи с этим законодательство РФ о закупках продукции для государственных и муниципальных нужд  не имело единой системы. Отношения по закупкам были регламентированные целым рядом федеральных законов и подзаконных нормативных актов, содержали значительное количество противоречивых норм. На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований сложилась отдельная система законодательства о закупках.

     В  результате в сфере государственных  закупок сформировался неформальный «теневой» институт коррупции, препятствующий развитию  цивилизованного рынка государственных заказов, формированию экономической среды для установления эффективных контрактных отношений  между государством - заказчиком и его поставщиками (исполнителями, подрядчиками). По данным Федеральной антимонопольной службы РФ (ФАС) коррупция ежегодно поглощает порядка 15-20% стоимости совокупного объема государственного заказа. Между тем при правильной организации системы государственных закупок, при существующих объемах, можно экономить не менее 150 млрд. руб. в год. ¹⁷

     Проблема  формирования конкурентной, эффективной  системы государственных закупок  стала особенно актуальной в связи  с активизацией роли государства  в экономике страны. Институты  и механизмы  рынка государственных  заказов должны соответствовать современному этапу развития российской экономики, ее ресурсному потенциалу.   Вступление с 1января 2006г. в действие нового Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» ¹⁸ предполагает реализацию комплекса мер,  направленных на реформирование системы государственных заказов в рамках следующих основных направлений. 

     1. Развитие нормативной правовой базы государственного рынка товаров и услуг. Предусматривает систематизацию законодательства РФ о государственных и муниципальных закупках путем принятия согласованных основополагающих нормативных актов, регламентирующих правовые и процедурные вопросы закупок. Новый закон является универсальным, распространяется на все уровни государственной власти и органы местного самоуправления. Во многом данный Закон нивелирует те недостатки и разночтения, которые существовали в  нормативных актах. ¹⁹

2. Совершенствование и регламентация  всей технологии (правил, порядка и процедур) закупок.

     Уточнены  положения, регулирующие порядок размещения заказов. Помимо конкурсов установлена  возможность проведения закупок  посредством проведения аукционов, в том числе открытых аукционов  в электронной форме. Ведена новая  процедура закупок без проведения торгов – закупки на товарной бирже. Регламентирована процедурная часть организации и проведения размещения государственного  и муниципального заказов.

3. Создание системы оперативного контроля и аудита проведения конкурсных процедур, эффективности бюджетных расходов.

     С целью обеспечения транспарентности процедур размещения государственного (муниципального) заказа на официальных  сайтах по закупкам в сети Интернет в обязательном порядке должна  размещаться вся информация о проведении торгов   и сведения о заключенных контрактах. В настоящее время начал работать Единый федеральный реестр государственных закупок и контрактов, который  содержит сведения о наименовании заказчика, источнике финансирования, процедуре размещения заказа, наименовании и местонахождении поставщика, номенклатуре и цене закупаемой продукции, информацию о заключении контракта.

     Вступили  в действие  постановление Правительства  РФ о назначении федерального контрольного органа в сфере размещения заказов (с 2006г. - ФАС России) и о назначении органа, уполномоченного на ведение федерального реестра контрактов (Федеральное казначейство, начиная с 2007г.). Усиление контроля в системе государственных закупок предусматривает и реализацию комплекса мер по повышению ответственности должностных лиц за нарушение контрактов (срыв сроков поставки, недопоставка), неэффективное расходование бюджетных средств (закупка некачественного или несоответствующего реальным потребностям товара). Для повышения ответственности должностных лиц внесены необходимые изменения в Кодекс РФ об административных нарушениях (статьи 7.29–7.32).

     Законом так же определено ряд мер социально-экономического характера для вовлечения социально  уязвимых групп населения в трудовой процесс,  поддержки  малого бизнеса. Это  преференции учреждениям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов, субъектам малого предпринимательства. 

     В целом методология проведения реформы   направлена  на формирование  конкурсной, эффективной и прозрачной системы  размещения государственных (муниципальных) заказов,  заключения государственных (муниципальных) контрактов.  

                                                              III 

Состояние рынка государственных заказов  на современном

этапе. 

     Современное состояние рынка государственных  заказов в России можно охарактеризовать как переходное,  сочетание факторов и обстоятельств, определяющих этот переход, во многом  зависит от вступления в  силу всех предусмотренных реформой нормативно - правовых актов, в полной мере реализующих на практике положения нового Закона.

     В  качестве координационного органа, обеспечивающего  разработку и реализацию единой государственной  политики в сфере государственных  закупок товаров (работ, услуг)  выступает Совет по государственным закупкам при Минэкономразвития России.

     В настоящее время ведется работа по приведению в соответствие с Законом  ряда нормативных правовых документов, которые устанавливают отраслевые особенности или регламентируют установленные процедуры размещения заказов. В рамках этой работы Минэкономразвития России готовит проекты о внесении изменений в более 100 действующих нормативно - правовых актов.

     Однако  формирование правовой базы  в сфере  государственных закупок сопровождается нечетким взаимодействием и отсутствием единой позиции по ряду норм у федеральных исполнительных органов. Отстаивание ведомственных интересов приводит к несоблюдению сроков согласований, затягиванию принятия необходимых законодательных актов.

     Например, такая ситуация сложилась при  подготовке проекта постановления  Правительства РФ «Об утверждении  перечня, товаров, работ, услуг размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона». Проект был подготовлен и направлен на согласование в сентябре 2005г., а внесен на рассмотрение в Правительство РФ только в августе 2006г. В то же время в отсутствии указанного перечня государственные и муниципальные заказчики по своему усмотрению размещали заказы путем проведения аукционов, что не противоречит принятому Закону. Только за счет средств Федерального бюджета в первом полугодии 2006г. было  проведено 124 аукциона, до конца года планировалось провести еще 147 аукционов.