Развитие рынка государственных заказов: институты и механизмы

       Причины подобных нарушений кроются  как в несовершенстве   законодательства, недостаточной квалификации специалистов  по государственным закупкам, так  и в отсутствии  действенного  контроля за процедурой размещения  заказов.

     На  современном этапе мы можем говорить только о  становлении системы    контроля за соблюдением законодательства  при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд. На всех уровня рынка выделяются структуры, уполномоченные на осуществление контроля, и наделяются соответствующими функциями.

     На  федеральном уровне в соответствии с принятыми нормативно-правовыми  актами  Федеральная антимонопольная  служба   и Федеральная служба по оборонному заказу (в случае размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу),  на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов -   соответствующие органы исполнительных властей.  Контроль за соблюдением заказчиками законодательства осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок. 

     В целях оптимизации   размещения государственных заказов в ряде регионов реализуется проект присвоения «Рейтинга прозрачности государственных  и корпоративных закупок». Деятельность государственных заказчиков  оценивается по нескольким критериям: экономическая эффективность, соблюдение законодательства при размещении заказов, уменьшение доли закупок без конкурсов, квалификация членов конкурсных комиссий. В этой связи  в отчетности  субъектов рынка государственного заказа отмечается  бурный рост «процентов» экономии государственных и муниципальных средств, как показателя повышения эффективности размещения заказов.  Так, по данным Минэкономразвития расширение и регламентация использования «прозрачных» процедур  (через открытые торги и аукционы) позволило  сэкономить в первом полугодии 2006г.  56 млрд.руб. бюджетных средств.²⁵

     Очевидно, что реализация комплекс мер нового закона позволяет  решать ряд важных  задач, в частности, получают приоритетное развитие   конкурсные и аукционные закупки, устанавливаются единые правила, принципы транспарентности процедур размещения государственного заказа. На основе общих юридических норм и регламентирующих требований к процедурам, сверху донизу - от закупок для федеральных нужд до размещения муниципального заказа, формируется «единое экономическое пространство» государственных закупок.

     В то же время возникло много проблем  в применении  нового законодательства, в среднем 80% «прозрачных» теперь документов заказчиков свидетельствует о несоответствии их закону.²⁶ В новом законе прослеживается процедурный, формализованный подход к государственным закупкам, не учитывается специфика заключения контрактов на целый ряд видов товаров, услуг и работ (например, инновационная деятельность, наукоемкая, высокотехнологичная  продукция, проектно-изыскательские работы, поставки продукции, долгосрочные работы).

     В соответствии с новым законом  определен новый порядок формирования контрактных цен - на основе начальной цены контракта, устанавливаемой государственным заказчиком, что предполагает необходимость проведения анализа рыночных цен по номенклатуре закупаемой продукции для формирования соотношения «цена-качество». Однако, применения этого положения на практике оказалось проблематичным вследствие отсутствия регламентации понятия начальной цены для определенных видов товаров, работ, услуг, и связи с различными видами применяемых контрактов (например, контракты стимулирующего типа, контракты с возмещением издержек), отсутствия  методик обоснования,  механизмов определения этой цены.²⁷

     Одной из  актуальных проблем на современном  этапе является   заключение долгосрочных контрактов. Бюджетный кодекс РФ (в  редакции от 2 февраля 2006г.) предусмотрел возможность заключать долгосрочные контракты на работы, услуги, длительность оказания которых составляет более одного года. В свою очередь, Минэкономразвития РФ разработало  проект нормативного акта, регламентирующего перечень таких работ и услуг. В него вошли изыскательные, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, работы по созданию новых медицинских технологий и т.д. Но возникающие сложности при  существующем порядке исполнения бюджетных обязательств   в рамках текущего финансового года затягивают процесс принятия и регламентирования данного вида контрактов.

     Процедурный характер нового законодательства проявляется  и в достаточно узком подходе  к разработке методов оценки экономической  эффективности решений в сфере  государственных закупок. Прямая экономия бюджетных средств вследствие снижения цен за счет оптимизации процедуры размещения (по сравнению с запланированным объемом финансирования) не является показателем  экономической эффективности системы государственных заказов. Экономическая эффективность государственных закупок  является синергетическим результатом взаимодействия всех институтов и механизмов рынка государственных заказов.        
 
 
 
 
 
 
 

IV

Институциональные проблемы развития системы государственных заказов.

     В настоящее время в России происходит формирование институциональной среды для развития контрактных отношений на рынке государственных заказов. Устанавливаются и законодательно закрепляются экономические условия, социальные правила и юридические нормы, регламентирующие отношения государства-заказчика  и подрядчиков - хозяйственных субъектов различных форм собственности в сфере государственных закупок. Проводимая реформа системы государственных закупок направлена на формирование  институциональных принципов размещения государственного заказа,  заключения контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, главными из которых являются:

• принцип конкурсности;
• принцип прозрачности и открытости;
• принцип равноправности всех участников размещения заказов;
• принцип ответственности за нарушение порядка размещения государственных заказов, а так же  условий и сроков заключенных  контрактов;
• принцип контроля и подотчетности использования бюджетных средств.

     Однако, в настоящее время мы можем  говорить только о начальном   этапе реформы, на котором «прививаются», внедряются в практику новые процедуры и способы размещения заказа, рыночные по форме, но не имеющие соответствующего  разработанного  нормативно-правового и экономического механизма по содержанию.

     За  рамками реформы остались важнейшие  этапы общего процесса обеспечения  государственных (муниципальных) нужд:  планирование и определение государственных (муниципальных потребностей); формирование заказов на закупки продукции;  финансирование и стимулирование реализации  государственных заказов; мониторинг   выполнения контрактов.

      Это свидетельствует об отсутствии комплексного подхода к реформе сферы  государственных и муниципальных  закупок, о  сохранении институциональных предпосылок для  коррупции, злоупотреблений при    расходовании бюджетных средств. А главное, об игнорировании системы государственных заказов как стратегического инструмента регулирования социально-экономического развития страны.

     В то же время, в связи с устойчивой тенденцией роста объема  расходов на государственные закупки, увеличения их доли в федеральном бюджете,  все более актуальной становится проблематика организации «экономики государственного заказа», то есть формирования организационных,  экономических условий и механизмов для наиболее эффективного   использования государственных ресурсов.

     Реализация  административной  реформы (Федерация, регионы, муниципальные образования)  остро ставит проблему необходимости  активных организационных преобразований на рынке государственных заказов. В настоящее время наблюдается  явно выраженная тенденция к централизации ряда функций по размещению государственного заказа.

     На  региональном и муниципальном уровне тенденция к централизации деятельности по размещению государственных заказов в значительной степени  связана с необходимостью консолидации ресурсов (особенно на уровне областных центров) для создания инфраструктуры для проведения конкурсных торгов.

     На  федеральном уровне наиболее показателен  пример системы государственного оборонного заказа (гособоронзаказ). Объем гособоронзаказа с начала века увеличился более чем в пять раз, возрастая каждый год почти на 30%. В то же время при таком  росте объемов средств часть из них использовалась неэффективно или вовсе оставалась неосвоенной.²⁸ В 2007г. Федеральным бюджетом предусмотрено направить на весь государственный оборонный заказ 734,6 млрд.руб. ²⁹

       Для повышения эффективности  государственных закупок реализовано  ряд мер по централизации деятельности  на всех стадиях формирования, размещения и реализации государственных заказов. В этих целях создана специальная структура для реализации функций размещения заказов и поставки продукции по определенной номенклатуре (для служб тыла) в рамках оборонного заказа (Центр заказов и поставок материальных  технических средств тыла   Вооруженных сил РФ). Указом Президента от 5 февраля 2007г. №119 создано Федеральное агентство по поставкам вооружений, военной, специальной техники и материальных средств. Это гражданское агентство контрактации³⁰ будет (с 1 января 2008г.) централизованно  осуществлять функции государственного заказчика по размещению заказов, заключению, оплате, контролю и учету выполнения контрактов по государственному оборонному заказу для всех силовых ведомств. В свою очередь, Рособоронзаказ, осуществляет контроль на всех стадиях планирования, размещения и выполнения государственных заказов  на основе сквозных комплексных проверок  с привлечением независимых экспертов для оценки качества закупаемой продукции.

     Формирование  единого экономического пространства государственных закупок, необходимость организации действенного и эффективного контроля, по нашему мнению, предполагает выстраивание более централизованной организационной структуры в сфере государственных закупок.

     В первую очередь речь идет о необходимости создания специализированной организационной структуры на федеральном уровне, предметом деятельности которой должно стать реализация государственной политики в сфере государственных закупок,   комплексное управление системой государственных заказов. Следует отметить, что опыт контрольной деятельности ФАС   (подчеркнем, только в сфере размещения заказов) показал, что при наличии других основополагающих видов деятельности, сложно справляться с поступающими объемами жалоб.

      В свою очередь, это потребует подготовки и формирования профессионального кадрового состава для системы государственных и муниципальных закупок, так как показывает практика, нарушения в размещении заказов и заключении контрактов в определенной степени происходит из-за неграмотности управленческого персонала. Следует так же отметить, что  низкая правовая грамотность и правовая культура специалистов, незнание особенностей  применения закона, является одной из острейших проблем  на современном этапе. ³¹

     В основе достижения эффективности государственных закупок в рыночной экономике лежит жестко регламентированная и диверсифицированная система контрактов, механизмов  ценообразования и контроля реализации контрактов, расширенный системный подход  к методам оценке экономических  результатов принимаемых  решений. 

     В связи с этим одной их базовых  проблем дальнейшего развития контрактных  отношений в сфере государственных  закупок является    создание государственного контрактного права как особого раздела хозяйственного права, формирование диверсифицированной системы контрактов на поставки товаров, оказание услуг и выполнение работ для государственных и муниципальных нужд. В большинстве стран (США, Англия, Франция, Италия и др.) закупочная политика регулируется специальным законодательством. Это объясняется, во-первых, с особым юридическим характером договоров в сфере государственных закупок, во-вторых, тем, что все законодательные акты носят комплексный характер, поскольку включают в себя нормы гражданского   и административного права, так как предметом их правового регулирования выступает целенаправленная деятельность государства в сфере закупок.  ³²