Теория элит, элитарной и массовой культуры

служить отдельным  лидерам. При этом совершенно ясно, что госслужба не может

быть высокопрофессиональной, эффективной и социально направленной, если

преследует негодные цели и эгоистические замыслы, находится  под

воздействием дилетантов-политиков.

  Аппарат не  будет работать эффективно, если  атмосфера взаимоотношений

между политиками и  исполнителями не отличается открытостью  и

конструктивностью, доверием и взаимной заинтересованностью  в достижении

наилучших результатов. В таком случае неизбежны бюрократизм, коррупция и

карьеризм — явления, уродующие и подминающие под  себя все живое — от идей

демократизации и  цивилизованных рыночных отношений  до свободы слова и прав

человека. В таких  условиях трудно рассчитывать на то, что  в аппарат по

доброй воле пойдут лучшие из лучших, наиболее подготовленные и энергичные

специалисты.

  О наличии  в нашей госслужбе вышеуказанных  слабостей свидетельствуют, в

частности, высокая  сменяемость кадров как среди  политиков, так и среди

чиновничества, перманентные структурные реорганизации, напряженность.

Например, между работниками  аппарата Государственной Думы РФ и  депутатами.

Почти каждый четвертый  ее чиновник выразил неудовлетворенность  сложившимися

у него взаимоотношениями  с депутатами. Наибольшее число конфликтных

ситуаций возникает  по вопросам организации заседаний  Думы и парламентских

слушаний (34%), подготовки законопроектов и их экспертизы (23%),

информационно-аналитической  работы и консультирования депутатов (21%). Чаще

всего носителями конфликтного потенциала являются депутаты и руководители

аппаратов комитетов, фракций и групп.

  И такие трения  возникают «не на голом месте», а в связи с недостатками  в

организаторской работе, профессиональной слабостью и недостаточной  взаимной

информированностью  законодателей и служащих аппарата, причем по самому

широкому спектру  позиций: нормотворческой деятельности Президента РФ,

Правительства РФ и  субъектов РФ, состояния общественного  мнения,

расстановке социально-политических сил в стране, законотворчес-кой

практики. 42% сотрудников  аппарата Думы заявили, что они практически  не

ощущают своей причастности к решениям, принимаемым парламентом. Понятен и

итог: если служащий Государственной Думы в принципе должен быть живым

воплощением уважения к закону, принять правилам и нормам, то на самом деле

в нынешних условиях он чаще всего руководствуется корпоративными правилами

лояльности и политической конъюнктуры, а нередко и просто своими

собственными интересами.

Причем объективное  преимущество профессионального чиновника  перед

неспециалистом-политиком  вовсе не означает, что госслужащие  стремятся к

узурпации власти или  проявляют неуважение к демократическим  принципам.

Такое положение  — временный, хотя пока и неизбежный продукт современного

этапа развития российской государственности. Ведь функции профессиональной

государственной службы состоят не только в решении текущих  организационных

вопросов. Прежде всего  они заключаются в анализе, оценке и прогнозировании

социально-экономических  и политических процессов; в объективном  и

своевременном информировании высшего руководства страны, министров,

представительных  органов, глав администраций о положении  дел на вверенном

им участке, в оказании консультационных услуг политикам  посредством анализа

информации и оценки альтернативных вариантов возможных  решений; в

проведении в жизнь  принятых официальными властями законов, решений и

постановлений; в  отчетности перед соответствующими министрами и

парламентами за свои действия (или бездействие), особенно по вопросам

социальной и экономической  эффективности государственной  службы,

обеспечению ее высокой  результативности. Осуществить эти  функции вне

политики нереально, хотя стремиться к максимальной деполитизации  аппарата

следует. Куда важнее превращение государственной службы в особую форму

публично-правовых взаимоотношений  государства и гражданина.

В качестве примера  можно рассмотреть порядок принятия бюджета на уровне

области. Проект бюджета  готовится профессионалами-чиновниками

соответствующих управлений и департаментов. Затем отдельные  разделы

документа рассматриваются  в соответствующих комитетах  и комиссиях, и только

потом документ передается на открытое обсуждение граждан и  выносится на

рассмотрение законодательного собрания. Такая технология вовлекает  в работу

сотни граждан, снимает  многие спорные вопросы и осложнения, повышает

доверие людей к  властям. Подобная практика — еще  один элемент системы

защиты общества от произвола «хозяина», всевластия аппарата, от

авторитарности отдельных  лиц.

К лицам, находящимся  на государственной службе, предъявляются  особые

требования, которые  ставят их в особые условия ограничения  политических

свобод и гражданских  прав. На должностях

категории «Б» находятся  наиболее подготовленные члены и  сторонники

победившей на выборах  партии, авторы и участники разработки предвыборной

программы, наиболее активные и убежден-ные агитаторы. Как и для политиков,

для них принцип  личной политической нейтральности  в реальной жизни в

определенном смысле противопоказан. Другое дело, что свою партийность они

обязаны осуществлять не методами политического противоборства на митингах,

в прессе и дискуссиях, а в строгих рамках закона и  лояльности к

политическому оппоненту, в стремлении к согласию и социальному  миру. Их

задача состоит  именно в том, чтобы максимально  завуалировать свою

партийность искусством администрирования, управления и информационно-

аналитической деятельности. Не поэтому ли в ФРГ считается, что госслужащий

должен отличаться не своей политизированностью, а  прежде всего

коммуникабельностью, аналитическим мышлением, скоростью  реакции и умением

выкрутиться из трудного положения высокой выразительностью устной речи,

культурой.

  Указанные условия  диктуют и практику функционирования  политической

системы, в рамках которой политические партии непосредственно  не вторгаются

в систему государственной  службы. Не делается исключения и для  правящего

блока. С другой стороны, после победы на выборах партийные  лидеры,

пришедшие к власти, стремятся подобрать и утвердить  на высших постах

государства и на ключевых должностях в аппарате своих  сторонников, взять

под контроль государственную  службу. Без услуг государственной  службы им,

естественно, не обойтись. Особая ответственность при этом ложится на

служащих категории  «В». Ведь границы принятия решения  в пределах сугубо

политического поля и государственной службы определить очень трудно.

Действия политиков  и чиновников переплетаются, приобретают  ярко выраженный

политический характер.

  Тут существует  одна особенность управления: высшие  политические

должностные лица устанавливают  общие принципы и подходы, рамочные условия и

пределы, в которых  функционируют административно-управленческие структуры и

их работники. Но поскольку регламентом невозможно предусмотреть все

ситуации, именно госслужащий  самостоятельно определяет степень  соответствия

того, что имел ввиду  законодатель или политический руководитель. Вот тут-то

и появляется у него возможность самостоятельной оценки ситуации, свободного

толкования «спущенных сверху» директив, вхождения в  поле политического

властвования и  участия

в делах государства. Отсюда масса ведомственных правил, инструкций и

методических рекомендаций, в деталях расписывающих «правила поведения».

Через реализацию этих правил государственные служащие и  становятся

реальными участниками  управленческого процесса. Они могут  многое

регулировать, побуждать, разрешать и запрещать, навязывать. И все это под

прикрытием беспристрастности, бесклассовости, компетентности.

Их деятельность, желают они того или нет, направлена либо на упрочение

государственного  строя и укрепление его авторитета, либо на разрушение.

Чиновник становится авторитетом и олицетворением государства, своеобразным

атрибутом власти. Люди это знают: просят вмешаться в  ситуацию, взять на

себя разрешение конфликта, что-либо лоббировать. Видя реальную власть

чиновника, они часто  не стремятся защитить себя через  официальные органы

управления и правопорядка, а обращаются к конкретному чиновнику,

неформально влиятельному должностному лицу. В таких условиях служащие

действительно превращаются «в выгодных для себя слуг общества»,

господствуют благодаря  монополии на должность. Многие из них  превращают

политику в доходный промысел, получая от нее регулярное и надежное

вознаграждение. У  некоторых формируется большое  самомнение и впечатление

своего превосходства  над официальными государственными структурами,

пренебрежительное отношение к представительным органам  власти, не говоря

уже об органах местного самоуправления.

Все это таит в  себе немалую социальную опасность, негативно влияет на

демократические институты, снижает эффективность и нравственность

государственной службы. Тем более, если власть дается надолго. И несмотря

на то, что ее будут  представлять вполне добропорядочные  и хорошие

специалисты-профессионалы.

Вольно или невольно временным «затяжкам» способствует непродуманность

реализации принципа карьерности и пожизненности  государственной службы. С

одной стороны, этот принцип действительно защищает служащего от прямого

политического давления и мелочного вмешательства политических лидеров в

оперативную деятельность аппарата органов управления. Вновь  избранные или

назначенные руководители не могут по политическим или иным соображениям

сместить «карьерного» служащего, заменить его на своего сторонника. Это

позволяет постепенно на протяжении многих лет экстенсивного  развития

кадрового корпуса  формировать прочную госслужбу, обеспечивать власть

участием высококвалифицированного состава грамотных и ответственных