Роль бюджетной политики государства в регулировании финансовых отношений в переходный период

           применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг;

           повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе;

           решение проблемы несбалансированности Пенсионного фонда Российской Федерации;

           содействие опережающему социально–экономическому развитию Дальнего Востока и Забайкалья.

Прогноз доходов бюджетной системы на период до 2023 года

Доходы бюджетной системы постепенно снижаются с 40,2%ВВП в 2007 году до 31,7%ВВП в 2023 году, федерального бюджета - с 23,6% ВВП в 2007 году до 12,9%ВВП в 2023 году. (см.приложение 1)

Прогнозируемое до 2023 года сокращение доходов бюджетной системы по сравнению с фактическим исполнением в 2007 году включает в себя снижение, как нефтегазовых, так и ненефтегазовых доходов. Однако следует учесть, что в 2007 году в бюджетную систему поступили дополнительные разовые средства от погашения налоговой задолженности в размере 1,8% ВВП. Поэтому для сравнения лучше использовать доходы бюджетной системы за 2007 год, очищенные от этих дополнительных поступлений. (см.приложение 2)

Как видно из таблицы 3, снижение доходов бюджетной системы к 2023 году по сравнению с 2007 годом составит 6,7 п.п. ВВП для бюджетной системы в целом и 8,9 п.п. ВВП для федерального бюджета. Главным образом, падение доходов бюджетной системы происходит за счет нефтегазовых доходов: для федерального бюджета они объясняют снижение на 64%, а для бюджетной системы в целом - на 85%.

На формирование нефтегазовых доходов оказывает влияние принятая цена на нефть, которая согласно прогнозу Минэкономразвития России постепенно увеличивается - с 72 долл.США/бар. в 2012 году до 106 долл.США/бар. (81 долл.США/бар. в ценах 2012 года) в 2023 году. Средняя цена на нефть составит по прогнозу в 2012-2023 гг. в ценах 2012 года – 75 долл.США/бар. долл.США/бар. Тем не менее, в прогнозном сценарии Минэкономразвития цена на нефть в период после 2012 г. значительно превышает базовый долгосрочный прогноз Агентства энергетической информации (июнь 2008 года). В 2023 году прогноз Минэкономразвития на двадцать процентов выше прогноза Агентства[26].

Следует отметить, что цена на нефть будет оказывать не столь существенное влияние на динамику нефтегазовых доходов, как динамика физических объемов добычи нефти и газа (0,3% и 1,8% в среднем за год в 2012-2023 гг.), которая в течение всего прогнозного периода будет существенно ниже темпов роста экономики (6,3% в год). Если ВВП за 15 лет вырастет в 2,7 раза, то физический объем экспорта нефти снизится на 15%, газа увеличится на 66%, а добыча нефти вырастет за период всего лишь на 7%, газа – на 28%. Такая динамика приведет к изменению структуры ВВП: заметному снижению нефтегазового сектора в экономике и соответственно, к сокращению доходов, поступающих из этого сектора.

Кроме того, на сокращение нефтегазовых доходов окажет  ожидаемое в ближайшие годы реальное укрепление рубля, а также увеличение с 2009 года необлагаемого минимума при расчете ставки НДПИ на нефть с 9 до 15 долларов за баррель и решения, принятые в июле 2008 года – это расширение возможности применения понижающего коэффициента при добыче нефти на участках недр с высокой степенью выработанности, а также расширение перечня территорий, при добыче нефти на которых установлены "налоговые каникулы". В долгосрочной перспективе все большее количество нефти будет добываться на участках недр, налогообложение добычи на которых осуществляется с применением пониженной или нулевой ставки.

Все вышеперечисленные факторы приведут к тому, что нефтегазовые доходы в процентах ВВП в 2023 году будут существенно ниже - на 5,7 п.п. - аналогичных показателей 2007 года.

Ненефтегазовые доходы консолидированного бюджета сократятся на 5,4 п.п.ВВП, в том числе 1,2 п.п. ВВП за счет перевода отчислений на обязательное страхование (ЕСН) из федерального бюджета в ПФР. Среди других изменений - наиболее сильное снижение показателей наблюдается по налогу на прибыль (-1,2 п.п. ВВП), импортным пошлинам (-0,4 п.п. ВВП) и акцизам (-0,3 п.п. ВВП).

Снижение налога на прибыль в процентах ВВП объясняется динамикой удельного веса базы этого налога в ВВП - доля прибыли для налогообложения в ВВП снижается с уровня 22,6% ВВП в 2007 до 20,3% ВВП в 2023 году. Этот эффект является следствием структурных сдвигов в распределении ВВП по доходам. Согласно прогнозу Минэкономразвития, в структуре ВВП происходит снижение доли прибыли и увеличение доли оплаты труда. В результате, в долгосрочной перспективе можно наблюдать снижение поступлений по налогу на прибыль и увеличение поступлений НДФЛ. Так, по сравнению с 2007 годом, в 2023 снижение поступлений по налогу на прибыль на 25% компенсируется ростом подоходного налога.

Предполагаемые изменения ЕСН будут способствовать существенному росту доходов внебюджетных фондов – по сравнению с 2007 годом они вырастут на 4,4 п.п. ВВП. Всего  поступления от страховых взнсоов вырастут по сравнению с 2007 годом на 2,2 п.п. ВВП. Еще около 1 п.п. ВВП добавит  в доходы внебюджетных фондов средства, полученные от инвестирования накопительной части пенсии.

Снижение импортной пошлины объясняется снижением доли импорта в ВВП с 14,3% ВВП в 2008 до 12,7 % ВВП в 2023 году.

Снижение акцизов в % ВВП связано с тем, что ставки акцизов индексируются на темп инфляции, т.е. увеличение ставок довольно небольшое, а физические объемы подакцизной продукции либо не растут, либо увеличиваются существенно медленнее, чем ВВП.

Необходимо отметить, что поступления от НДС в 2023 выше, чем в 2007 году. Динамика поступлений НДС не однородна – 6,7% ВВП в 2012-2013 гг., а затем плавное снижение до 6,2% ВВП к 2023 году. Пик поступлений НДС по прогнозу в 2012-2013 гг. объясняется ситуацией с импортным НДС, база которого включает в себя таможенную стоимость импортных товаров и импортную пошлину. С точки зрения доли импорта в процентах ВВП в 2012-2013 годах эта величина достигает максимальных за период значений, поскольку снижение доли импорта в ВВП еще несущественно, а курс доллара уже  сильно вырос. Это приводит к росту налоговой базы для импортных пошлин и, следовательно, увеличивает базу для НДС на импорт.

Наиболее сложно прогнозирование поступлений по графе «Прочие». В эту графу включаются главным образом неналоговые доходы, такие как доходы от государственного имущества (включая инвестиционный доход), от продажи активов, от оказания услуг государства, административные сборы, штрафы и санкции, разовые платежи от использования природных ресурсов, доходы от предпринимательской деятельности, а также государственная пошлина.

В таблице 4  приведена сумма прочих доходов бюджетной системы в % ВВП(см.приложение 3).

Поступления по графе «прочие» значительно сокращаются в процентах ВВП – снижение за период 2007-2023 годы составит 2,5 п.п. ВВП. Однако это падение отражает тенденции, проявившиеся уже в трехлетнем бюджете на 2009-2011 годы.

Основную часть доходов данной категории составляют поступления от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности. Отчасти снижение доходов объясняется медленно растущими в прогнозе реальными ценами на нефть  – поскольку находящиеся в госсобственности компании сосредоточены в нефтегазовом секторе. Факторами снижения доходов по этой статье будут программы приватизации и меры по дерегулированию экономики.

С точки зрения долгосрочного прогнозирования не стоит опираться на слишком оптимистичные предположения относительно будущих доходов, поскольку в случае неуспеха  в реализации этих прогнозов бюджет ставит себя под угрозу риска невыполнения принятых обязательств. Особенно важно учитывать это при расчете таких трудно прогнозируемых доходов,  как неналоговые, которые больше зависят от  принятия управленческих решений текущего периода,  чем от объективных экономических условий.

Прогноз расходов и сбалансированность бюджетной системы на период до 2023 года

Суммарные расходы бюджетной системы в данном сценарии сокращаются с 34.3% ВВП в 2010 году до 31.9% ВВП в 2023 году из-за сокращения доходов бюджетной системы. При этом происходит перераспределение расходов между уровнями бюджетной системы в пользу региональных бюджетов и внебюджетных фондов, так как доля федерального бюджета в доходах в течение анализируемого периода сокращается. Так, доля федерального бюджета в общих расходах сокращается с 51% в 2007 году до 47% в 2023 году (с учетом трансфертов из федерального бюджета).

Динамика общих и непроцентных расходов по уровням бюджетной системы представлена в таблице 5 (см.приложение 4)

Расходы федерального бюджета к 2023 году частично будут финансироваться из Резервного фонда в силу недостаточности нефтегазовых доходов и инвестиционного дохода от размещения средств Резервного фонда для финансирования нефтегазового трансферта объемом 3,7% ВВП, как установлено в Бюджетном Кодексе.

В таблице 6  представлена динамика общего и ненефтегазового баланса бюджетов разного уровня.(см.приложени 5)

В таблице 7 приведены объемы долгового финансирования для разных уровней бюджетной системы. Долговое финансирование расходов федерального бюджета в 2020 году сокращается из-за сокращения трансферта в ПФР в результате повышения поступлений страховых взносов в этот период.  (см.приложение 6)

Как видно из таблицы 6 , внешние заимствования не предусматриваются, внешний долг погашается полностью к 2015 году. Внутренние заимствования постепенно повышаются до 1% ВВП для федерального бюджета и до 0,7% ВВП для региональных бюджетов.

Рассмотрим динамику расходов бюджетной системы по разделам функциональной классификации (в процентах от ВВП).(см.приложение 7).

В силу постепенного увеличения долгового финансирования дефицита бюджетной системы, процентные расходы бюджетов всех уровней также постепенно растут. Однако, их рост можно назвать незначительным, даже к концу периода процентные расходы бюджетной системы не превышают 1% ВВП.(см.приложение 8)

В прогнозе предполагается постепенное снижение доли общегосударственных расходов в ВВП, а также в общем объеме расходов.

Сокращение расходов по данному направлению можно увязывать с проведением новых этапов административной реформы. На этих этапах должен продолжиться отказ от части функций государственных органов, не вызванных необходимостью. Такое снижение прежде всего будет проводиться за счет оптимизации расходов на государственное и муниципальное управление. Кроме того, должны быть созданы механизмы, стимулирующие эффективную работу государственных служащих. 

Следует отметить, что общегосударственные расходы в настоящее время включают расходы Инвестиционного фонда, а также некоторые другие виды расходов, которые по мере проведения структурных реформ бюджетного сектора должны постепенно сократиться.

Программа антикризисных мер Правительства РФ на 2010 год

В 2010 году и в последующие годы Правительство Российской Федерации намерено значительно активизировать использование всех имеющиеся инструментов экономической и социальной политики в целях недопущения необратимых разрушительных процессов в экономике, подрывающих долгосрочные перспективы развития страны, обеспечивая при этом и решение стратегических задач.

В кризисных условиях объективно возрастает роль государства в экономической жизни страны. Правительство будет с максимальной ответственностью подходить ко всем своим действиям, с тем чтобы не создавать в экономике неправильных стимулов, искажения мотивации предприятий и населения, подрывающих долгосрочные перспективы развития. Приоритет опоры в развитии экономики на частную инициативу будет обеспечен и в кризисных условиях. При этом роль государства будет постепенно снижаться по мере посткризисного восстановления.

Правительство будет осуществлять свою деятельность исходя из семи основных приоритетов:

1. Публичные обязательства государства перед населением будут выполняться в полном объеме. Гражданам и семьям, наиболее пострадавшим в период мирового экономического кризиса, будет оказана поддержка. Это предполагает усиление социальной защиты населения, повышение объемов и качества оказания социальных и медицинских услуг, улучшение ситуации с лекарственным обеспечением, особенно жизненно важными препаратами. Будут расширены масштабы деятельности государства в сфере занятости, противодействия росту безработицы, развития программ переобучения и переподготовки работников, находящихся под риском увольнения.

2. Промышленный и технологический потенциал будущего роста должен быть сохранен и усилен. Правительство не будет вкладывать деньги налогоплательщиков в сохранение неэффективных производств. В то же время предприятия, повысившие в последние годы свою эффективность, инвестировавшие в развитие производства и создание новой продукции, повысившие производительность труда, вправе рассчитывать на содействие государства в решении наиболее острых проблем, вызванных кризисом.

3. Основой посткризисного восстановления и последующего поступательного развития должен стать внутренний спрос. Ослабление зависимости экономического роста от внешних факторов, максимально эффективное задействование внутренних ресурсов будут ключевыми задачами Правительства в ближайшие годы. В условиях кризиса важную роль будет играть внутренний спрос со стороны государства (госинвестиции и госзакупки), но по мере стабилизации ситуации частный спрос (спрос на жилье, потребительские товары, услуги отечественного производства) будет играть все большую роль, и Правительство предпримет все необходимые меры к его наращиванию.

4. Кризис - не повод отказаться от долгосрочных приоритетов модернизации страны. Такая работа будет активизирована и ускорена. Главная модернизационная задача Правительства - смена сложившейся модели экономического роста. Вместо "нефтяного" роста мы должны перейти к инновационному. Будут поддержаны важнейшие инновационные процессы, включая повышение энергоэффективности экономики. Инвестиции в человеческий капитал - образование и здравоохранение - будут ключевым приоритетом бюджетных расходов. Запланированные инфраструктурные объекты, необходимые для повышения эффективности экономики, также должны быть построены, но за меньшие средства.

5. Ответственный бизнес должен быть освобожден от давления чиновников. Правительство продолжит снижать административные барьеры для бизнеса, являющиеся одной из причин коррупции. Будет также предложен новый комплекс мер, позволяющих малому бизнесу успешно развиваться в условиях кризиса.