Роль бюджетной политики государства в регулировании финансовых отношений в переходный период

В отличие от широко распространенной в отечественной литературе трактовки стабилизационной политики [см., например, 10,], главным образом как финансовой стабилизации, в макроэкономической теории политика стабилизации рассматривается, прежде всего, как «государственная политика по поддержанию объема производства и занятости на естественном уровне», т.е. на уровне, соответствующем или близком к потенциальному (что ассоциируется с состоянием долгосрочного равновесия в экономике). Таким образом, речь идет, прежде всего, о реальных переменных – уровне занятости (безработицы), реального объема выпуска и др. Важнейшей номинальной переменной, поддержание которой на устойчиво низком уровне является задачей стабилизационной политики, выступает темп инфляции.

Несомненно, состояние финансовой сферы (денежного и фондового рынков, системы государственных финансов) оказывает существенное влияние на поведение экономики. И это влияние непосредственно связано с политикой государства. Финансовая неустойчивость – слабость финансовых рынков, колебания денежной массы, уровня монетизации экономики, процентных ставок, длительные дефициты госбюджета (на фоне отсутствия строго адресного расходования средств по социальному и другим направлениям) и т.д. – может оказывать дестабилизирующее влияние на реальный сектор экономики, провоцировать инфляционные тенденции. В то же время государство имеет возможность целенаправленно воздействовать на финансовый сектор, регулируя институциональные условия функционирования финансовых рынков, используя инструменты кредитно-денежной и бюджетно-налоговой политики, тем самым создавая устойчивую финансовую среду функционирования реального сектора. В этом плане важное значение имеет определенная иерархия целей экономической политики государства.

Финансовая стабилизация сама по себе не может служить основной целью государственного регулирования (даже в краткосрочном периоде), а является инструментом стабилизации реального сектора экономики. Как показал опыт преобразований в российской экономике последнего десятилетия, попытки осуществить финансовую стабилизацию без одновременного проведения серьезной структурной (в частности, промышленной) политики не приносят положительных результатов.

Анализ хозяйственных итогов последних лет показывает, что рост ВВП происходит главным образом за счет экстенсивных факторов: лучшего использования старых производственных мощностей и ранее подготовленной рабочей силы, почти без обновления основных фондов, с освоением небольшого числа видов новой продукции. По-прежнему крайне низки производительность и эффективность труда, конкурентоспособность отечественных производителей. Очевидно, что ресурсы восстановительного роста в России исчерпаны [17, 40]. В этих условиях единственным разумным решением является ускорение экономических реформ, прежде всего структурных, проведение адекватной макроэкономической политики в целях формирования предпосылок устойчивого экономического роста на базе эффективного набора рыночных инструментов.

На данном этапе экономического развития России ключевую роль призвано сыграть российское правительство. Для повышения темпов экономического роста правительству следует мобилизовать все средства экономической политики, ведущие к увеличению совокупного выпуска на основе изменения количества и качества факторов производства. Необходимо выработать специальную программу экономического роста, которая будет содержать как долгосрочные меры структурной, демографической, научно-технической политики, так и меры краткосрочного характера: стимулирование совокупного спроса (в том числе на инвестиционные товары), стимулирование предложения за счет изменения качества используемых факторов производства. На росте реального выпуска должны быть сфокусированы все меры экономической политики, которые ведут к достижению этого результата за счет технологического прогресса, улучшения физического и «человеческого капитала», т.е. всего того, что связывает рост ВВП с изменением факторов производства. При выработке и реализации такой политики не следует пренебрегать краткосрочными мерами. Более того, система краткосрочных мер может на определенном этапе (особенно при отсутствии детально проработанных средне- и долгосрочной программ стимулирования роста экономики) обеспечить основной потенциал и условия экономического роста.

Представляется, что содержательная наполненность, качественная определенность механизма реализации экономических и социальных функций государства находятся в прямой зависимости, во-первых, от той нагрузки, которую несут разного рода государственные институты общества в целом, и, во-вторых, от конкретного типа государства.

По мнению российских авторов [7, 66], макроэкономическая политика государства выполняет следующие функции:

1)              непосредственное хозяйствование;

2)               руководство хозяйственной деятельностью предприятий, объединений и других звеньев экономики и ее регулирование;

3)               определение правил экономического поведения всех субъектов хозяйствования;

4)               руководство внешнеэкономической деятельностью.

Эффективная макроэкономическая политика осуществляется посредством оптимального сочетания денежно-кредитных и бюджетно-налоговых инструментов, с помощью которых в основном реализуется финансовая политика государства.

Существуют разные определения понятия «финансовая политика». Так, ряд авторов [см.14, 71] определяют финансовую политику как «совокупность государственных мероприятий по использованию финансовых отношений для выполнения государством своих функций». Другими словами, финансовая политика рассматривается как определенная деятельность государственных органов, связанная с использованием финансовых отношений для выполнения государством своих функций. Однако использование финансовой политики только как средства (инструмента) выполнения функций государства неизбежно ведет к конфликту интересов государственных органов власти, органов местного самоуправления с другими субъектами финансовой системы, а именно с хозяйствующими субъектами и населением страны.

Между тем финансовая политика государства должна выступать средством решения социально-экономических задач общества, а не реализации интересов тех или иных органов власти. В этом качестве финансовая политика должна учитывать интересы всех субъектов финансовых отношений.

По мнению С.Ю. Витте, ключевая особенность финансовой политики состоит в том, что она «должна быть направлена на всемерное содействие экономическим успехам и развитию производительных сил страны. Такая политика может дать наилучшие результаты и в отношении финансового хозяйства, возвышаясь вместе с народным благосостоянием, платежной силой населения и умножая источники государственных доходов» [16, 50].

С нашей точки зрения, целесообразно рассматривать финансовую политику как часть макроэкономической политики государства, которая является в этом случае совокупностью бюджетно-налоговых, денежно-кредитных и иных финансовых инструментов, нацеленных на формирование и использование финансовых ресурсов государства и всех звеньев финансовой системы страны в соответствии со стратегическими и тактическими целями его макроэкономической политики.

Другими словами, главной целью государственной финансовой политики должно стать создание финансовых условий для социально-экономического развития общества, повышения уровня и качества жизни населения.

Рассматривая краткосрочные аспекты бюджетно-налоговой политики, обратим внимание и на ее долгосрочные последствия, имеющие непосредственное отношение к проблеме экономического роста.

Фискальная политика в наиболее широком определении включает меры по изменению государственных расходов (G), налогов (N), трансфертов частному сектору (F), платежей по государственному долгу (T), направленных на изменение объема выпуска с целью поддержания сбалансированного неинфляционного роста [3, 55].

В более узком плане фискальная политика может быть представлена как

,      (1)

где BD – бюджетный дефицит.

В качестве инструментов бюджетно-налоговой политики чаще всего рассматривают государственные расходы, налоги и трансферты.

В кратко- и среднесрочном периодах фискальная политика направлена, прежде всего, на макроэкономическую стабилизацию. Это достигается путем воздействия мер бюджетно-налогового регулирования на совокупный спрос, динамика которого, в свою очередь, стимулирует изменение уровня дохода (объема выпуска) в национальной экономике.

С точки зрения направления предполагаемых изменений в экономике фискальная политика может быть стимулирующей (экспансионистской) или сдерживающей (рестриктивной) [3, 56].

В зависимости от характера самого процесса воздействия на экономику различают дискреционную (когда правительство выбирает меры воздействия применительно к каждому конкретному случаю) и недискреционную (когда правительство неуклонно придерживается уже выработанных норм и правил) фискальную политику [2, 64]. В данном случае речь идет о так называемых встроенных, или автоматических, стабилизаторах, к которым относятся государственные трансферты (пособия по безработице, малообеспеченным семьям), пропорциональное и прогрессивное налогообложение и др. Обычно недискреционную политику называют политикой твердых правил, в отличие от гибкой дискреционной, которая ассоциируется с максимально возможной свободой действий политиков в каждом конкретном случае.

Следует учитывать, что одни и те же меры фискальной политики могут иметь разные последствия в кратко- и долгосрочном периодах. Например, в краткосрочном периоде изменения в налоговой системе окажут воздействие, прежде всего, на совокупный спрос, тогда как в долгосрочном периоде они могут привести к изменению совокупного предложения.

В краткосрочном периоде снижение налогов, равно как и рост государственных расходов, обычно направлено на стабилизацию экономики, переживающей спад, и рассчитано на довольно быстрое увеличение совокупного спроса. Какие элементы спроса вырастут в большей степени (потребительские расходы, инвестиции, чистый экспорт) и, соответственно, какова будет структура объема выпуска – зависит от того, какие виды налогов будут снижаться и как изменится структура государственных расходов. Так, снижение подоходных налогов прямо воздействует на потребительские расходы, а, скажем, инвестиционные субсидии или же выведение из-под налогообложения прибыли, используемой на финансирование инвестиций, может вызвать рост инвестиционных расходов.

В этой связи различают долго- и краткосрочный мультипликаторы расходов, которые в простейшем виде выглядят так [9, 37]:

,       (2)

где mрс – долгосрочная предельная склонность к потреблению;

mрс' – предельная склонность к потреблению в краткосрочном периоде, причем mрс' > mрс.

Таким образом, в условиях неопределенности ожиданий экономических агентов разовое изменение автономных расходов или же изменение налогов оказывает медленное воздействие на объем потребления и выпуска. Если бы потребители были уверены, что изменения расходов или налогов носят постоянный характер, т.е. постоянными будут меры экономической политики правительства, то потребление реагировало бы на эти изменения сразу в соответствии с долгосрочной склонностью к потреблению. Следовательно, вступал бы в действие долгосрочный мультипликатор расходов, а значит, и уровень дохода в экономике изменялся бы в большей степени.

Рассмотрение механизма влияния мер финансовой политики на экономику требует учета временных лагов (запаздываний) политики. Обычно различают внутренние и внешние лаги. Внутренний лаг – это промежуток времени между событием, вызвавшим необходимость проведения мер экономической политики, и собственно принятием решений. Внешний лаг – это время от принятия решения до получения результата. Как правило, внутренние лаги оказываются короче в случае проведения стимулирующей политики и продолжительнее в случае введения ограничительных мер [4, 119].

Внутренний лаг бюджетно-налоговой политики обычно длиннее, чем кредитно-денежной, поскольку Центральный банк как независимое учреждение может самостоятельно принимать решения по мере возникновения проблем. Бюджетно-налоговая политика имеет, как правило, более продолжительный внутренний лаг, поскольку для корректировки налогов, государственных расходов, трансфертов требуется решение парламента, принятие соответствующих законов и т.д., что занимает определенное время. Внешний лаг, наоборот, короче у фискальной политики и продолжительнее у кредитно-денежной. Это объясняется тем, что принятые законы обычно вступают в силу с момента опубликования или с определенной даты. Действие же инструментов кредитно-денежной политики проходит через довольно сложный передаточный механизм: изменение денежной массы – реакция процентных ставок – ответное изменение компонентов совокупного спроса – корректировка объема выпуска под влиянием колебаний совокупного спроса. Причем замедление или остановка могут произойти на любом из названных этапов, поэтому итоговое воздействие на объем выпуска, уровень занятости точно предсказать довольно сложно.

Итак, среди основных задач финансовой политики выделяют следующие:

           создание условий для формирования максимально возможных финансовых ресурсов;

           установление рационального распределения и использования финансовых ресурсов;

           организация регулирования и стимулирования экономических и социальных процессов финансовыми методами;

           выработка финансового механизма и его совершенствование в соответствии с изменяющимися целями и задачами стратегии;

           создание эффективной системы управления финансами.

Реализация механизма финансовой политики складывается из ряда этапов:

1) определение материальных интересов;

2) определение и классификация контрагентов;

3) определение целей, характера и принципов;

4) разработка ее системы;