Принципы государственного финансирования

          Понятие государственного сектора является более широким, чем понятие сектора государственного управления. Государственный сектор включает наряду с институциональными единицами, выполняющими функции государственного управления, государственные предприятия занимающие производством товаров и услуг, а также принадлежащие государству или контролируемые им государственные финансовые учреждения. В связи с этим наряду с формированием данных по сектору государственного управления представляет интерес определение показателей, отражающих финансы государственного сектора в целом. При формировании финансов в целом по государственному сектору необходимо выделять операции между единицами сектора государственного управления и единицами, которые в него входят.

          Определение понятие резидентов и нерезидентов. Разграничение резидентов и нерезидентов имеет существенное значение для выявления внутренних и зарубежных операций сектора государственного управления. В основе разграничений лежит критерий принадлежности к экономической территории данной страны,  к которой относится так же территориальные воды и те международные акватории, примыкающие к территориальным водам, которые находятся под исключительной юрисдикцией данной страны. Под резидентом в данной случае понимаются сектор государственного управления за исключением национальных органов, включая все министерства, ведомства и учреждения правительства, региональных и местных органов управления, расположенные на экономической территории страны, а также посольство, консульства, военные объекты и другие организации, расположенные за ее пределами.

          Согласно этой концепции к резидентам относятся все лица, проживающие на данной экономической территории, чьи интересы связаны с данной экономикой: кто участвует в потреблении товаров и услуг на данной территории, в производстве товаров, услуг или других видов экономической деятельности. К резидентам относятся: частные некоммерческие организации, обслуживающие население, расположенные или осуществляющие свои операции на территории страны; реальные и условные предприятия, занятые производством товаров и услуг, операциями с землей, являющиеся часть территории страны, или операциями, связные с арендой, концессиями, патентами, авторскими правами и прочим аналогичными нефинансовыми нематериальными активами органов государственного управления. Международные организации несчитаются резидентами национальных экономик.

          Для  юридических  лиц понятие резидента определяется временем и местом их образования, местонахождением «центра управления» и другими критериями. Физические лица рассматриваются как резиденты, если проживают в стране свыше 6 месяцев, если в данной стране находится центр их жизненных интересов, или на них распространяются другие критерии, установленные законодательством страны. В России срок пребывания установлен свыше 183дней. Резиденты облагаются налогами в соответствии с законодательством страны пребывания, включая налоги с доходов, полученных за рубежом. Нерезиденты имеют «ограниченную налоговую ответственность» и платят налоги только с доходов, полученных в данной стране, если между странами не заключено соглашение об устранение двойного налогообложения. Спорные вопросы разрешается на основе законодательства страны местонахождения либо исходя из ном международного соглашений.

          3.3. уровни управления  и структура государственных финансов.

          Структура государственных  финансов определяется двумя основными  факторами. Одним их них является форма государственного устройства. Другим – выделение в составе государственных финансов бюджетных средств и различного рода целевых фондов, не входящих в бюджет федеральных и региональных органов власти.

          По форме государственного устройства государства могут быть федеративными и унитарными. В  федеративных государствах, объединяющих территориальные образования с  некоторой степенью ограниченной государственностью, существуют три уровня управления: центральный (федеральный, общегосударственный) уровень, региональный и местный (муниципальный) уровни. К странам с многоуровневой системой управления относятся как крупные страны (Китай, Индонезия, Япония, Россия, Франция, Италия и др.), так и относительно небольшие страны (Корея, Норвегия, Новая Зеландия и др.). Унитарные государства не имеют в своем составе федеративных единиц и подразделяются на административно-территориальные единицы. Для них характерны два уровня управления – центральный и местный. К унитарным государствам относятся Чехия, Польша, Венгрия и ряд других стран.

          К центральному уровню управления относятся парламент, президент и аппарат президента, правительство и аппарат правительства, все государственные учреждения, министерства, ведомства, осуществляющие общегосударственные функции, включая территориально рассредоточенные общегосударственные органы, которые могут функционировать на региональном или местном уровне но финансируя и контролируются центральными органами власти. Этот уровень управления, как правило, оказывает основное воздействие на экономику страны. Законодательные и исполнительные органы этого уровня формируют и реализуют экономическую финансовую политику, проводимую в интересах страны в целом, определят налогово-бюджетную политику, вырабатывает, и реализуют кредитно-денежную политику, инфляционные и дефляционные воздействия на экономику. Центральные правительства имеют монопольный доступ к кредитам центрального банка, что дает возможность в ряде случаев действовать без ограничений и проблем с внутренней ликвидностью. Центральными органами власти принимается решение создания и порядке деятельности на национальном уровне внебюджетных фондов для решения отдельных проблем, фондов социального страхования и пенсионных фондов, представляющих политический интерес, деятельность которых увязывается с другими государственными программами, в частности с антициклической налогово-бюджетной политикой.

          К региональным органам  управления относятся органы власти областей, краев, республик, штрафов (например, в США), земель (например, в ФРГ), провинций (например, в Канаде), осуществляющие властные полномочия на территориях, объединяющих более мелкие районы. Это органы законодательной (представительной) власти, исполнительной власти, государственные учреждения, создаваемые и контролируемые региональными органами власти. Региональные органы власти наделены в соответствии с конституциями стран определенными полномочиями на основе разграничения ответственности между центральными и региональными органами власти. Степени автономности региональных органов власти и объем функций определяется размерами доходов, получаемые из контролируемых ими источников, и независимостью должностных лиц от административного контроля центрального правительства. Региональные органы власти существуют только в федеративных государствах и занимают промежуточное положение между общегосударственными и местными органами власти.

          К местным органам  власти относятся органы управления в городах и сельских местностях, обладающие самостоятельными структурными управленческими подразделениями, определенными законодательством  автономными полномочиями и источниками финансовых средств, за счет которого функционируют подведомственные им институциональные единицы (образовательные, медицинские, социального обеспечения, культурные, спортивные и др.). Местные органы управления включает органы управления в округах, районах, муниципалитетах, населенных пунктах и т.д. Могут осуществлять объединение местных органов, создаваемые для осуществления определенных функции, школьные округа, органы для выполнения местных водохозяйственных и санитарных функции и др. местные органы власти во многих странах являются органами местного самоуправления населения и согласно конституции не относятся к органам государственного управления.

          В системе органов  власти органы местного самоуправления занимают особое место. Местный (муниципальный) уровень власти предполагает самостоятельную деятельность по решению задач, касающихся непосредственно данной территории на основе самоуправления. Местное самоуправление основано на деятельности населения по решению вопросов местного значения, при этом правительственны и исполнительные органы не входят в систему органов государственной власти.

          Масштабы полномочий каждого уровня управления и выполняемые  ими функции предопределяют размеры  их доходов, порядок их формирования и использования. В зависимости  от конституции основные решения по вопросам формирования доходов и расходовании средств могут приниматься на уровне центральных органов власти или на уровне регионов.

          Сектор государственного управления в России как в республике с федеральным устройством охватывает федеральный, региональный (республики, края, области, Москва, Санкт-Петербург) и местные уровни. Основные типы институциональных единиц, относящихся к сектору органов государственного управления, следующие. Федеральные органы управления: Федеральное Собрание, аппарат Президента Российской Федерации, аппараты правительства, федеральных министерств и ведомств; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые, как правило, из федерального бюджета; государственные внебюджетные фонды; учреждения (посольства, представительства, консульства) Российской Федерации за границей.

          Региональные органы управления: органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, аппараты президентов республик в составе Российской Федерации, аппараты исполнительной власти Российской Федерации; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые за счет бюджета субъектов Российской Федерации; внебюджетные фонды, создаваемые субъектами Российской Федерации представительства субъектов Российской Федерации.

          К местным (муниципальным) органам управления относятся: органы законодательной (представительной) власти, аппараты местной администрации, аппараты местной исполнительной власти; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые из местного бюджета; внебюджетные фонды, создаваемые местной администрацией.

          В Конституции России зафиксировано право на самоуправление на местном уровне. Вместе с тем на практике не до конца решены вопросы разграничения полномочий и ответственности местных органов власти, а также разграничения собственности между различными уровнями управления. Кроме того,  конституцией РФ местное самоуправление рассматривается как единый уровень управления. В действительности так называемый местный (муниципальный) уровень состоит из двух, а в ряде случаев из трех уровней, а целом в России фактически существуют, по крайней мере, четыре уровня управления и соответственно четыре уровня бюджетов. В регионах, где статус муниципального образования имеют большие города областного подчинения и административного районы, а таких большинство, в составе городов и районов имеются более мелкие административные единицы – «районные» города, поселки, сельские территориальные образования с выборными или назначаемыми администрациями, фактически располагающие бюджетами или системами расходов. Они не вписываются в существующую законодательную базу, регулирующую налогово-бюджетную деятельность.

          Применительно к  уровням управления финансы органов  власти имеют также три уровня. К первому относится федеральный  бюджет и бюджеты федеральных внебюджетных фондов. ко второму – бюджеты субъектов федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. К третьему – местные бюджетные и внебюджетные фонды. В унитарных государствах бюджетные системы являются двухуровневыми. В федеративных государствах местные бюджеты не должны включаться в бюджеты членов федерации, а в унитарных соответственно в государственный бюджет. Различные государственные институциональные управленческие единицы относятся к тому уровню управления, которые контролируют и финансирует их деятельность. Например, операции по социальному страхованию рассматривается как часть того уровня управления, на котором они осуществляются.

          В странах, где местные органы власти являются органами самоуправления населения, они отделены от органов государственной власти. Такие отделения являются основанием для разграничения финансов органов власти на государственные финансы и муниципальные финансы.

          Государственные финансы. Соответственно пониманию органов государственного управления в федеративных государствах к государственным финансам относятся: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации (региональные финансы), государственные внебюджетные фонды (в России Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования) и аналогичные фонды субъектов федерации. Федеральный бюджет и региональные бюджеты (бюджеты субъектов федерации) занимает центральное место в финансах соответственно страны в целом и регионов. Через них перераспределяется в разных странах от одной трети до половины ВВП. В общем объеме в государственных и муниципальных финансовых ресурсах они составляют две трети. Существуют роль государственных финансов выполняют различный государственные внебюджетные фонды на федеральном и региональном уровнях, аккумулирующие денежные ресурсы, имеющий целевое назначение. Как правило, такие фонды создаются для решения крупных проблем, требующих специального внимания со стороны органа государственной власти. Источником средств для таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления из бюджета к капитализация доходов и займы. В унитарных государствах к финансам относятся бюджеты и внебюджетные фонды, центральные правительства. Центральные места в государственных финансах принадлежит общегосударственному бюджету. Государственный федеральный бюджет – утверждаемый законом финансовый план государством на текущий год. Государственный бюджет является основным финансовым планом страны, обеспечивающим образование, распределение использование центрального фонда денежных средств как обязательного условия функционирования любого государства.