Проблема реализации полномочий, находящихся в совместном ведении РФ и субъектов РФ

По предметам  ведения Российской Федерации (первая группа вопросов)

принимаются федеральные  законы, имеющие прямое действие на всей ее

территории. По предметам совместного ведения  Российской Федерации и ее

субъектов (вторая группа вопросов) издаются федеральные  законы, в

соответствии с которыми субъекты федерации принимают уже свои законы и иные нормативные акты.

В пределах своей  компетенции и федерация и  субъекты федерации принимают правовые акты, решают вопросы государственной и общественной жизни. Конкретнее структура, или состав законодательства субъектов РФ, определяется в их конституциях и уставах.^[5]

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов  Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, регулирующим первые две группы вопросов. В случае же противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Однако при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта федерации, принятым по вопросам, находящимся вне ведения Российской Федерации и ее совместного с субъектами ведения, действует нормативный правовой акт субъекта федерации. Таким образом, предметы ведения, полномочия самой

федерации и ее субъектов строго разграничены, и эти границы не должны ими нарушаться.

Споры о компетенции  между государственными органами Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов разрешаются Конституционным Судом РФ. Он же разрешает дела о конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента, Правительства РФ, палат Федерального Собрания, а также нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и ее совместному с субъектами ведению.

Последнее означает, что нормативные акты субъектов, изданные вне этих двух групп вопросов, не рассматриваются с точки зрения их соответствия Конституции РФ Конституционным Судом РФ, так как они вне пределов компетенции федерации.

В 1998—2002 гг. в  РФ было принято большое количество законов, определивших государственно-правовое развитие субъектов Федерации.  Наиболее важными федеральными законами стали такие: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; «Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»; семь кодексов, в том числе: Бюджетный кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации.

Необходимо отметить, что современная научная литература недостаточно точно установила понятие единого правового пространства. Наиболее авторитетный специалист в этой области исследования правовых проблем И. Н. Барциц на основании анализа действующих конституционно-правовых норм указывает, что правовое пространство России состоит из трех уровней:                         -правового пространства Российской Федерации;

-регионального правового пространства;

-правового пространства субъекта Российской Федерации ^[6].  

Это мнение представляется обоснованным, так как Конституция

Российской Федерации  установила в качестве одного из конституционно-правовых принципов единое экономическое пространство, но ничего не сказала о едином правовом пространстве.

Важное значение имеет закон от 21 мая 2002 о внесении поправок в закон «О

принципах и  порядке разграничения предметов  ведения и полномочий между

федеральными  и региональными органами государственной  власти» (24.06.99, № 119-ФЗ). В законе, в частности,  уточняется процедура согласования законопроектов, находящихся в совместном ведении органов федеральных и региональных властей.

Поправка касается только 13-й статьи закона «О принципах  и порядке

разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Но именно эта статья наделала немало шума в сентябре 2001 года, когда Государственная дума принимала новый Земельный кодекс.

Тогда, воспользовавшись своим правом на процедуру согласования

законопроектов, касающихся предметов совместного  ведения, органы власти

субъектов Федерации  стали присылать в нижнюю палату отзывы на него. В связи с тем, что в действовавшей тогда редакции не было регламентировано, какие органы государственной власти регионов - исполнительные или законодательные - имеют право высказывать точку зрения всей территории, то это делали и те, и другие. Зачастую мнение исполнительной власти по поводу Земельного кодекса было прямо противоположным точке зрения местных законодателей. В результате противники и сторонники кодекса получили возможность вести альтернативные подсчеты положительных и отрицательных отзывов. Закон же устанавливал, что «если органы государственной власти более чем трети субъектов Российской Федерации выскажутся против указанного проекта федерального закона в целом»,

то Госдума  обязана создать согласительную комиссию с участием депутатов и представителей органов власти заинтересованных субъектов Федерации. В случае с Земельным кодексом согласительная комиссия так и не создавалась. А вот новая редакция статьи 13 дала четкие ответы на все возникшие тогда у юристов вопросы.

Утвержденный  президентом закон, безусловно, сыграет  свою роль при массовой ревизии федерального, а вслед за ним и регионального законодательства, предстоящей после окончания работы комиссии по разграничению предметов ведения федеральных, региональных и муниципальных органов власти, возглавляемой заместителем главы администрации президента Дмитрием Козаком.

По заявлению  последнего комиссия, скорее всего, предложит  принять отдельный федеральный закон по каждому из пунктов статьи 72 Конституции России, в которой содержится перечень совместных полномочий федерального и регионального уровней государственной власти, четко прописав права каждой из сторон.

Среди других законов  существенная роль в сфере разграничения  полномочий

отведена Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (06.10.99, № 184-ФЗ). В нем конкретизируются положения ст.5, ст.10, ст.11 и ст.72 Конституции Российской Федерации, закрепляются принципы деятельности, статус, полномочия и система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, порядок осуществления их полномочий,

условия осуществления  депутатских полномочий, порядок  избрания высшего

должностного  лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего

исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также основы взаимоотношений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с исполнительной ветвью власти субъектов Российской Федерации.

Определенную  роль играет и Федеральный закон  «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (04.01.99, № 4- ФЗ). В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации он устанавливает общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, определяет правовые гарантии обеспечения прав и законных интересов субъектов Российской Федерации при установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей.

В то же время  законы субъектов РФ не всегда соответствуют  Конституции РФ и федеральным законам^[7]. Зачастую они повторяют то, о чем уже сказано в федеральных законах. В связи с этим, как отмечалось в юридической литературе, требуется не сохранение качественных характеристик уже существующих законов, а значительное совершенствование их качества.^[8]

Кроме этого  необходимо введение оперативной системы  отслеживания противоречий в законодательстве субъектов при участии всех органов власти, а возможно и разрешительная регистрация актов в Министерстве юстиции РФ.^[9]

По данным Козака, к концу 2001 г. были уже приведены  в соответствие с

федеральным законодательством  около 4,5 тыс. региональных законодательных актов, однако вскрывались все новые и новые пласты противоречий в законотворческой деятельности федеральной и региональной власти^[10].

Например, в первоначальной редакции ч. 2 ст. 5 Конституции Удмуртской

Республики предусматривала, что республика самостоятельно устанавливает свою систему органов государственной власти. Однако согласно ч. 1 ст. 77

Конституции РФ это имеет место «в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом». Таким законом является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», что говорило о неконституционности рассматриваемой нормы. В Конституции Татарстана нигде не говорится о том, что республика находится в составе Российской Федерации. На это косвенно указывают лишь отдельные положения, как, например, ч. 2 ст. 19, согласно которой граждане Республики

Татарстан обладают гражданством Российской Федерации  — России. Ст. 1

Конституции устанавливает: «Республика Татарстан — суверенное

демократическое государство, выражающее волю и интересы всего

многонационального народа республики. Суверенитет и полномочия государства исходят от народа. Государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан».

Такие безоговорочные формулировки несовместимы с текстом российской Конституции.

В сентябре 2002 г. заместитель генерального прокурора  по Приволжскому

федеральному  округу Александр Звягинцев направил в Верховный суд Татарстана заявление о признании более 50 статей новой редакции республиканской Конституции противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.

С другой стороны, по оценкам Козака необходимо внести существенные

корректировки примерно в три сотни существующих федеральных законов,

регламентирующих  распределение полномочий между  уровнями власти. По сути дела, из многих существующих законов удаляются действительно декларативные положения и заменяются, если это возможно, достаточно ясными и четкими положениями, у кого какая функция, кто за эту функцию отвечает. Далее, на каждую функцию, по сути дела, дается ресурсный потенциал, то есть то, как и кто будет реализовывать эту функцию. В поправках прописываются контрольные функции - кто же все-таки, если будут ресурсы и если будут функции, кто или какой конкретный орган будет за это отвечать и кто его, этот конкретный орган, будет контролировать. Далее все это, по оценке членов комиссии, потребует поправить огромное, измеряемое десятками тысяч, количество региональных нормативных актов.

   

 2. Проблемы разграничения предметов ведения, полномочий и функций в комплексе программ государственно-правовых и социально-экономических реформ в России 

2.1.  Реформирование отношений  собственности и  разграничение

Полномочий 

В ст.72 говорится  о разграничении государственной  собственности на федеральную и субъектов Российской Федерации. Необходимость такого деления обусловлена тем, что до подписания в марте 1992 г. Федеративного договора субъекты Федерации - края, области, республики и т. д. - не имели своей собственности, что серьезно подрывало их возможность самостоятельно решать даже те вопросы, которые формально были отнесены к их компетенции.

Споры об отнесении  того или иного объекта к собственности  Федерации или ее конкретного субъекта - края, области, республики и т.п. - возникали

неоднократно. Решение  таких споров составляет задачу федерального

коллизионного права. Польза близости собственника к объекту собственности особенно очевидна, когда речь идет о земле, недрах, водных и других природных ресурсах. Они находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Практически это означает, что Российская Федерация в лице ее высших государственных органов