Проблема реализации полномочий, находящихся в совместном ведении РФ и субъектов РФ

Начиная с 1 января 2000 года, вступил в действие Бюджетный  Кодекс РФ,

содержащий среди  прочего ряд ограничений и  требований, предъявляемых к

бюджетам и  бюджетной политике субъектов Федерации.

Из принципов  межбюджетных отношений, закрепленных статьей 129 Бюджетного Кодекса, реальное наполнение имеют принципы равенства бюджетных прав участников бюджетных отношений одного уровня, а также равенства бюджетов одного уровня во взаимоотношениях с вышестоящим бюджетом. Указанные принципы имеют двоякое значение. С одной стороны, они лишают Федерацию права устанавливать бюджетные привилегии индивидуального характера, а следовательно препятствуют дискриминации одних регионов в пользу других. С другой стороны, они в целом ограничивают свободу усмотрения федерального центра в межбюджетных отношениях, и тем самым объективно способствуют укреплению независимости региональных бюджетов.

Принятая Правительством России 17 августа 2001 года Программа  развития

бюджетного федерализма  в Российской Федерации на период до 2005 года призвана – по замыслу ее разработчиков – решить проблему соотношения полномочий органов власти различных уровней и ресурсов для их исполнения. Конструкция «бюджетного федерализма» заместила понятие межбюджетных отношений, которые как раз и призваны отвечать на вопрос о достаточности ресурсов. Однако, как отмечается в литературе, несмотря на предпринимаемые меры Правительства РФ, в целом сохраняется политика неопределенности в вопросе о доле закрепленных, регулирующих доходов и финансовой помощи из вышестоящего бюджета.^[13]

В Программе обоснованно отмечается, что "по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий".

В то же время, фактически Российская Федерация асимметрична.^[14] Проблема асимметричности — это, по сути дела, проблема совместимости или несовместимости юридического равенства (равноправия) субъектов Российской Федерации с их фактическим неравенством, ибо многообразие

форм субъектов  Российской Федерации и обусловленная  этим асимметрия вызваны прежде всего существенным различием объективных условий их исторического развития и современного положения.

В бюджетных  правоотношениях игнорирование  федеральным законодателем равного статуса всех субъектов РФ приводит к таким негативным последствиям, как установление «особых бюджетных режимов».

На основе анализа  действующего законодательства можно  сделать вывод о наличии у всех субъектов РФ общих правовых признаков, оказывающих принципиальное влияние на разграничение бюджетной компетенции между уровнями власти Российской Федерации. В этой связи уместно привести мнение П.-М. Годме: «В зависимости от того, имеют ли участники федерации действительную финансовую автономию, могут ли они распоряжаться своими ресурсами или же расходы должны быть одобрены

федеральными  властями, можно говорить о том, является ли федерализм реальным или иллюзорным».^[15]

Некоторые авторы считают, что укрепление федеративных отношений в России, включая и механизм межбюджетных отношений, может осуществляться только в виде межрегионального экономического союза, основанного на единстве государственных и региональных интересов.^[16]

Государственная целостность Российской Федерации  и обеспечение ее суверенитета в значительной мере зависят от создания согласованных, справедливых и гласных бюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации.^[17]

Построение в  России бюджетных отношений на принципе федерализма позволит определить границы финансовой самостоятельности субъектов

РФ, не разрушающей  само государство, и одновременно уровень  централизации финансовых средств, необходимый для решения общефедеральных задач.

Эффективное межбюджетное взаимодействие федерального центра и  регионов позволяет решать острейшие вопросы экономическими методами, а его отсутствие приводит в движение более жесткие механизмы решения проблем.

      
 
 
 
 
 
 
 

2.3.  Разграничение полномочий  в сфере налогообложения  и проблема

неравенства субъектов 

Конституция Российской Федерации (ст. 72) относит установление общих

принципов налогообложения  к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Первые попытки  реализации основных принципов федерализма  в сфере построения бюджетной системы столкнулась с серьезными трудностями. Региональные власти дотационных субъектов Федерации по привычке, унаследованной от советских времен, вели борьбу за перераспределение бюджетных ресурсов путем заключения индивидуальных договоренностей с федеральными органами власти, а сильные в финансовом отношении регионы на фоне развивающегося экономического кризиса стремились сократить перечисление налоговых поступлений в федеральный бюджет.

Некоторые национальные республики (республики Саха, Татарстан, Башкортостан) прекратили перечислять налоги в федеральный бюджет, добиваясь права аккумулировать в собственном бюджете все поступающие с территории региона налоговые доходы, регулярно перечисляя в федеральный бюджет единственный платеж, сумма которого должна была определяться в результате переговоров с федеральным правительством.

Только в 2000 году было принято политическое решение (формально – со стороны лидеров Татарстана и Башкортостана) о постепенной унификации условий распределения налогов. Было решено, что за счет повышенных, по сравнению с другими регионами, нормативов Татарстан и Башкортостан должны финансировать часть федеральных программ, реализуемых на территории республик^[18].

В начале 2001 года президент Башкортостана заявил, что республика будет перечислять 50% доходов, собираемых на территории республики в

федеральный бюджет. При подготовке закона о федеральном бюджете на 2001 год продолжилось совершенствование методики оценки налогового потенциала и расходных потребностей субъектов Федерации, используемых при расчете сумм трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов.

В свое время  значительный удар по единой налоговой  системе был нанесен Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году». В соответствии с названным Указом органам государственной власти субъектов Российской Федерации, местным органам государственной власти было предоставлено право вводить дополнительные налоги и сборы в субъектах федерации и местные налоги и сборы, не предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Формальным критерием  разграничения налогов на федеральные, региональные и местные является уровень законодательной (представительной) власти, обладающей правом установить налог, и территория, в пределах которой он единообразно применяется. Однако в действительности законодательные полномочия субнациональных властей при установлении региональных и местных налогов весьма ограничены: все основные элементы налогообложения определяются федеральным налоговым законодательством. Согласно ст.12 Налогового кодекса

субнациональные власти вправе лишь конкретизировать налоговую ставку в

установленных федеральным законодательством  пределах, дополнить перечень льгот, определить порядок и сроки уплаты и формы отчетности по

соответствующему  налогу. Такой подход федерального законодателя во многом объясняется негативным опытом прошлых лет, когда региональным и местным властям было дано право вводить на своей территории налоги, не

предусмотренные федеральным законодательством, а  также предоставлять льготы по федеральным налогам. Эти законодательные полномочия использовались некоторыми регионами для налоговой дискриминации производителей из других регионов, что вело к нарушению единого экономического пространства на территории РФ. Кроме того, право регионов на предоставление льгот по федеральным налогам создавало внутренние зоны пониженного налогообложения на территории РФ, в которых формально перерегистрировались налогоплательщики из других регионов, что вело к потерям налоговых доходов бюджетной системы в целом и снижению общего уровня налоговой дисциплины.

Таким образом, в настоящее время в России объем фискальных полномочий

субъектов Федерации  достаточно узок и не предполагает права введения

собственных налогов, не предусмотренных федеральным  законодательством, или повышения налоговых ставок сверх предусмотренных федеральным

законодательством пределов, что, на наш взгляд, соответствует  современному состоянию российского федерализма. Тем не менее, практическое отсутствие у региональных и местных властей полномочий по мобилизации дополнительных фискальных источников нельзя не учитывать при регулировании иных аспектов межбюджетных отношений.

В экономической  программе Правительства предусмотрено комплексное

реформирование  межбюджетных отношений, поэтапная реализация принципов разделения налоговых полномочий. На первом этапе планируется перейти от действующей системы расщепления налоговых поступлений по формуле «один налог - три бюджета» к реализации принципа «один налог — один бюджет».

До принятия Глава 27 Налогового Кодекса РФ рамочным для региональных законов о налоге с продаж служил изобилующий юридическими неточностями закон «Об основах налоговой системы Российской Федерации», который позволял региональным властям произвольно дополнять федеральный перечень товаров, освобожденных от этого налога. В результате, например, в Челябинской области услуги общественных бань были отнесены к группе первой необходимости и налогом с продаж не облагались, а в Кировской области банщики были вынуждены его платить. Теперь законодатели запретили региональным властям самостоятельно менять перечень освобождаемых от налога с продаж товаров.

В ходе проверок выявляются многочисленные факты, когда  отсрочки и рассрочки по уплате налогов предоставляются с нарушением действующего федерального законодательства, в частности, в нарушение норм ст. 63 Налогового Кодекса РФ, согласно которой решения об изменении срока уплаты федеральных налогов и сборов могут быть приняты только Минфином России.

Дополнительные  льготы по налогам и сборам предоставляются  в широких масштабах органами законодательной власти субъектов Российской Федерации. При этом наиболее широкое распространение получили дополнительные налоговые льготы в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), в свободных экономических зонах (СЭЗ), а также на территориях с льготным налогообложением.  Вышеуказанные налоговые льготы часто используются организациями, осуществляющими производственно-хозяйственную деятельность в других регионах Российской Федерации.

В 2001 году на территории Российской Федерации действовали 43 ЗАТО, 18 СЭЗ и 28 территорий с льготным налогообложением. При этом СЭЗ установлены федеральными законами и постановлениями Правительства РФ, а территории с льготным налогообложением введены в действие законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации или местного самоуправления.

Как показала проверка, проведенная в 2001 году Счетной палатой  РФ в

Республике Калмыкия, получающей финансовую помощь из федерального бюджета, в результате предоставленных законодательными актами дополнительных льгот по налогу на прибыль (в доле, зачисляемой в бюджет Республики) суммарный объем поступлений этого налога увеличился в этой Республике по сравнению с предшествующим годом в 3,3 раза, в то время как сама прибыль, полученная предприятиями и организациями, зарегистрированными на территории Республики, - в 15,9 раза.

Вместе с тем  нормы ст. 54 Федерального закона от 31.12.1999 N 227-ФЗ «О

федеральном бюджете на 2000 год», предусматривающей уменьшение суммы

фактического  перечисления трансфертов субъектам  Российской Федерации на величину льгот по федеральным налогам и сборам, зачисленным субъектами Российской Федерации в свои бюджеты сверх установленных федеральными нормами, к Республике Калмыкия не применялись.

Эти налоговые  льготы действовали в Республике Калмыкия и в 2001 году, однако указанная норма в Федеральном законе от 27.12.2000 N 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» уже не была предусмотрена.