Проблемы и перспективы развития территориальных бюджетов

     Вторым  источником поступлений являются трансферты из республиканского бюджета. Хотя, в  среднем, они занимают около 14% поступлений, в бюджетах некоторых субвенциальных областей данный источник занимает до 50%, поскольку собственных налоговых и других поступлений не хватает для достижения приемлемого уровня финансирования социально-экономических потребностей. Это связано с тем, что в таких областях имеется узкая налоговая база, представленная маломощными хозяйствующими субъектами, фискальный потенциал которых невелик.

     В этом аспекте является актуальной проблема перераспределения поступлений  через республиканский бюджет посредством  механизма бюджетных изъятий  и субвенций, то есть требуется отработка данного механизма на объективных началах. К примеру, существенные диспропорции имеются в Алматинском регионе: доходный потенциал г.Алматы оставляет около 25% всего государственного бюджета, в то время как расходы бюджета города - 7% от расходов госбюджета, что означает мобилизацию в республиканский бюджет 2/3 собираемых по городу поступлений. Сверх того из оставшейся 1/3 бюджет города перечисляет в республиканский бюджет еще половину поступлений в виде бюджетных изъятий. В противоположном случае Алматинская область, имея налоговый потенциал в 2,6% от общегосударственного, производит свыше 4% расходов от итога государственного бюджета, то есть 50% формирует бюджет за счет субвенций.

     Проблемы  местных бюджетов состоят также  в том, что отрасли хозяйства, составляющие их собственность, не только не дают доходов для формирования бюджетов (жилищное хозяйство, учреждения культуры и искусства, коммунальная инфраструктура - водопровод, транспорт, служба очистки и др.), но являются убыточными и поглощают значительную часть средств местных бюджетов. При разделении собственности на республиканскую и коммунальную в ведение местных органов власти были переданы убыточные предприятия или приносящие небольшие доходы. 

2.2. Формирование расходов  территориальных бюджетов 

     В расходах местных бюджетов преобладает финансирование социальной инфраструктуры - образования, здравоохранения, социальной защиты населения (45,4%), из экономических отраслей - транспорта и связи.

     Функциональная  группа - расходы на оборону - означает финансирование затрат на гражданскую оборону (при чрезвычайных событиях) и военкоматов.

     Достаточно  велик удельный вес расходов на официальные  трансферты — изъятие средств  из местных бюджетов для передачи вышестоящему бюджету (в данном случае республиканскому). Бюджетные изъятия совершаются в областях, которые в связи с более высоким экономическим уровнем развития или по природным условиям имеют налоговую базу выше средней по стране и, соответственно, более высокий уровень налоговых поступлений. Как субвенции, так и изъятия используются для выравнивания уровня социально-экономического развития административно-территориальных единиц.

     Что касается доли расходов местных бюджетов в расходах государственного бюджета  по отдельным функциональным группам, то по направлениям финансирования социально-бытовой инфраструктуры она занимает преобладающее место, например:

     жилищно-коммунальное хозяйство -100%;

     здравоохранение - 86,1%;

     образование - 84,0%;

     культура, спорт, информационное пространство - 73,2%;

     транспорт и связь - 62,8%.

     Довольно  значительны объемы расходов по другим группам:

     финансирование  экономики в целом - 46,4%;

     управление (государственные услуги общего характера) - 29,9%;

     общественный  порядок и безопасность - 23,4%.

     Состав  и структура поступлений и  расходования средств на местном уровне зависят от факторов, определяющих степень социально-экономического развития административно-территориальной единицы: наличия производственных объектов, природных ресурсов, объектов   социальной   и   бытовой инфраструктуры, статуса единицы, плотности населения, природно-климатических условий и т.д.

     Аналогична  ситуация внутри местного уровня - в  бюджетах городов, районов. Так, в бюджете  Алма-атинской области 50% поступлений приходится на областной бюджет и 46% - на бюджеты городов и районов; при этом доля налоговых поступлений, соответственно, 40% и 60%, неналоговых - 27% и 73%, то есть в пользу низовых бюджетов, а субвенций - 57% и 43%. Расходы областного бюджета и бюджетов городов и районов распределены поровну, но во втором случае преобладают расходы на образование (80%), здравоохранение (71%), на управление (60%), в областном бюджете - расходы на социальное обеспечение и социальную помощь (90%).

     Областными  представительными органами утверждаются стабильные нормативы распределения доходов между областным бюджетом и бюджетами районов, городов, а также долговременные размеры субвенций, передаваемых из областных бюджетов в бюджеты районов и городов и бюджетных изъятий, передаваемых из бюджетов районов и городов в областные бюджеты.

     Формирование  бюджетов осуществляется на основе местных  бюджетных программ, которые разрабатываются  местными представительными органами. Финансовое обоснование и реализация местных бюджетных программ возложены  на администраторов местных бюджетных  программ - местные исполнительные органы и подведомственные им государственные учреждения.

     Местные исполнительные органы имеют право  заимствовать средства у юридических  и физических лиц, а также у  Правительства Республики Казахстан (путем кредитования из республиканского бюджета) для финансирования региональных инвестиционных программ, согласованных с Правительством РК. Заимствование осуществляется в форме займа или выпуска ценных бумаг местных исполнительных органов; их порядок определяется Правительством.

     Включаемые  в бюджетные программы сметы  расходов государственных учреждений исполняются руководителями этих учреждений в соответствии с финансовыми  разрешениями местных исполнительных органов.

     В бюджетных системах многих стран  принято разделение доходов бюджетов разных уровней на закрепленные и регулирующие. Закрепленные, или собственные доходы, средства, постоянно или длительно (несколько лет) поступающие в бюджет административно-территориальной единицы на законодательной основе полностью или в фиксированной доле. Регулирующими являются денежные средства, передаваемые из вышестоящего бюджета в виде процентных отчислений от их доходов, нижестоящему бюджету с целью сбалансирования доходов и расходов нижестоящего бюджета. Перечень регулирующих доходов может меняться при разработке вышестоящего бюджета на новый бюджетный год или на основе постановления, распоряжения уполномоченного на такие действия органа. К закрепленным доходам местных бюджетов относятся так называемые «местные налоги», центральных бюджетов - «общегосударственные налоги».

     «Бюджетное  регулирование» проводится путем передачи части поступлений от общегосударственных  налогов и доходов на территориальный  уровень при недостатке собственных  доходных источников для полного  выполнения территориальными органами возложенных на них функций. В Казахстане, с отменой разделения налогов на общегосударственные и местные, не используются термины «закрепленные» и «регулирующие» доходы или налоги, хотя фактически закрепление доходов сохранилось, как и процесс бюджетного регулирования в форме субвенций, бюджетных изъятий, средств, передаваемых по взаимным расчетам и других трансфертов.

     Рационализация  принятия бюджетных решений возможна методом составления смет с нуля (а не путем корректировки прошлогодних данных) и использования системы планирования, программирования бюджетов (ППБ).

     Метод составления бюджетов на нулевой  основе заключается в том, что  каждый год составляется новая смета, а бюджетное учреждение обязано  полностью обосновать свою программу  расходов и определить приоритеты. Это не исключает финансирования уже осуществляемых программ, но в рамках проводимой на данный бюджетный год налогово-бюджетной политики, определяемой Министерством финансов в бюджетных циркулярах, используемых бюджетными учреждениями при составлении смет.

     Метод ППБ используется для финансирования поддающихся измерению результатов  бюджетных программ с тем, чтобы  определить, какое сочетание организационных  мер и распределения ресурсов между различными учреждениями сможет в наибольшей степени способствовать достижению наилучших показателей результативности. При этом методе могут использоваться нормы расходов. Таким образом бюджетный процесс в местном звене может быть основан на критерии эффективности. 

2.3.Анализ формирования и использовоания территориальных бюджетов 

    Действие  экономических регуляторов и  стимулов в настоящее время недостаточно для оказания существенного влияния на размещение производства и практически не сказывается на характере экономического и социального развития территорий. Действующие цены, территориальные нормативы, коэффициенты и ставки платежей неадекватно отражают региональные особенности общественного воспроизводства. Невелика роль финансов и кредита, экономических нормативов, штрафных санкций в решении территориальных хозяйственных проблем.

    В этой связи необходима система экономических  рычагов и стимулов, которая бы обеспечила пропорциональное и эффективное развитие территорий различного ранга. Значительные перспективы имеет совершенствование территориального экономического механизма управления в областях, городах и административных районах. В частности, имеется в виду перестройка на нормативной основе системы формирования местных бюджетов. Реорганизация системы формирования местных бюджетов проводится с целью обеспечения их устойчивости, повышения экономической заинтересованности местных органов управления в улучшении финансовых результатов работы всех предприятий независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности. По существу, на практическую основу ставится задача превращения бюджетного механизма из средств мобилизации финансовых ресурсов в государственный бюджет еще и в инструмент экономического управления деятельностью предприятии и тсрритори;1льных хозяйственных органов. Конечной целью должно стать создание сбалансированной системы финансово-экономических отношений предприятий с местными и республиканскими органами государственного управления, построенной преимущественно на нормативной основе с учетом форм собственности, характера платежей и видов бюджета.

     Перестройка на нормативных принципах формирования республиканского и местных бюджетов означает радикальную реформу сложившегося бюджетного механизма. Столь ответственный шаг обусловлен необходимостью принципиального решения назревших проблем формирования и исполнения территориальных бюджетов, таких, как дотационность, нестабильность, несоответствие реальным потребностям финансирования мероприятий на территории, слабая зависимость доходов этих бюджетов от результатов хозяйственной деятельности на соответствующих территориях.

     Новый бюджетный механизм связан с формированием  доходной части местных бюджетов, расходованием имеющихся у местных органов власти финансовых ресурсов. Так получилось, что после реорганизации органов централизованного управления регионы оказались практически предоставленными сами себе в решении очень многих производственных и социальных проблем, с которыми они раньше не сталкивались. В результате мер и действий, которые принимаются их администрациями, области все более дифференцируются, ощущается по глубине проводимых хозяйственных реформ, широте разгосударствления и приватизации собственности, применяемым регуляторам хозяйственной деятельности и т.д. В итоге увеличиваются различия в конечных результатах хозяйственной деятельности и в социальных условиях регионов, состоянии их бюджетов.

     До  настоящего времени различия в производстве продукции, природных условиях, инвестировании, уровне жизни населения во многом выравнивались через систему налогообложения, финансирования и дотирования, посредством бюджетной политики. То есть, действовал и действует мощный механизм «откачивания» заработанных на местах доходов и их перераспределения в централизованном порядке. Но сейчас наступил такой момент, что далеко не слабые регионы оказались в незавидном положении. Ситуация требует изменения принципов бюджетной политики. Во-первых, даже при ограниченных ресурсах необходимо проводить избирательную политику прямого и косвенного субсидирования регионов, особенно нуждающихся в государственной поддержке. Во-вторых, необходимо реальное повышение самостоятельности и ответственности регионов за состояние экономики и уровень жизни проживающего населения.

    В этой связи определенный методический интерес представляет рассмотрение вышеназванных проблем в разрезе областей, сгруппированных по уровню их социально-экономического развития. Результатом такого методического подхода должна быть выработка конкретного экономического механизма формирования финансовых отношений в регионах.

    Проводимая в настоящее время реформа экономики затрагивает все сферы деятельности государства и не может не отразиться на состоянии бюджета, корректировка которого происходит пропорционально изменениям в экономических отношениях. Об этом может свидетельствовать перечень показателей, приведенных по группам областей. Анализ этих показателен не претендует на выявление зависимости между вкладом области к ВВП республики и уровнем жизни проживающего на ее территории населения. Несомненно, Карагандинская область по удельному весу в ВВП республики и консолидированном бюджете занимает ведущее место, соответственно, здесь высоки и показатели доходности населения. То же можно сказать о Восточно-Казахстанской, Костанайской областях. Зато парадоксально, что Павлодарская область, имея достаточно высокий экономический потенциал развития, по уровню бюджетной обеспеченности одного жителя намного отстает от Жамбылской и Мангистауской областей. Это означает, что область не использует зарабатываемые средства на повышение жизненного уровня населения.