Проблемы и перспективы развития территориальных бюджетов

    Жамбылская, Кызылординская, Атырауская области  постоянно являются дотационными регионами, т.е. частично решают свои экономические проблемы за счет других областей. Поэтому преодоление дотационного характера территориальных бюджетов (областных, городских, районных) является ключевым вопросом построения нового бюджетного механизма.

    Для областных бюджетов (7 дотационных областей) характерно в настоящее время преобладание регулирующих источников формирования их доходной части (свыше 50% всех доходов). Регулирование обеспечивается за счет перераспределения областям части общереспубликанских доходов (налог на прибыль, НДС акцизы). Это свидетельствует о дальнейшем ослаблении собственной ресурсной базы территориальных бюджетов и об их все большей ориентации на дотационные источники.

    Общая тенденция в областях выражена в  различной степени В некоторых из них (Алматинской, Жамбылской, Западно-Казахстанской и др.) 100% НДС, акцизов остается на территории Однако и этих средств им недостаточно для покрытия бюджетного дефицита. Государство вынуждено прибегать к прямым дотациям из госбюджета. Количество областей, нуждающихся в прямых дотациях, не уменьшается. По данным 2008г. бездотационными областями являются Акмолинская, Актюбинская, Атырауская, Карагандинская, Костанайская, Мангистауская, Павлодарская. При этом доля дотаций в общих доходах существенно разнится по областям: в Алматинской, Восточно-Казахстанской Западно-Казахстанской - свыше 20%, в Кызылординской - свыше 50%. На местном уровне наблюдается и большее

разнообразие  дотационных форм.

     Многое  в экономике, в частности, в формировании доходной части бюджета, зависит от налоговой системы. По оценке ряда экспертов, уровень, при котором суммарное налоговое давление составляет порядка четверти доходов налогоплательщика, содействует ускоренным процессам расширенного воспроизводства и высокой деловой активности. Уровень изъятия порядка половины дохода является уже той границей, за которой прекращается даже простое воспроизводство.  

     Таблица 2. Распределение областей в Республиканском бюджете. 

     При разумно проведенной налоговой  реформе .понижение налоговых ставок отнюдь не означает снижение объемов  налоговых сборов. Напротив, роль позитивных последствий, связанных с активизацией экономической деятельности, ростом производства и притоком иностранного капитала, сужением сектора теневой экономики, оказывается превалирующей.

     Если  говорить конкретно о ситуации у  нас, то в условиях нерациононости структурных пропорций, нсотлажснности всех базовых элементов рыночного хозяйства, несогласованности механизмов управления государством и на местах наибольшим эффект принесет не столь понижение общего уровня налогообложения (хотя это и необходимо), сколько изменение самой структуры налоговой системы.

     Структура налогов и сборов в разрезе  региональных бюджетов позволяет представить реальную картину формирования доходов областей. Группировка налогов на регулируемые и закрепленные источники доходов углубляет представление о том, что доля фиксированных налогов (НДС, налог на прибыль, акцизы) определяет степень дотационное-™ области. В этой связи проведен анализ регулируемых и закрепленных налогов и сборов областных бюджетов. Экономическая ситуация в каждой области определяет ту структуру налогов, которая складывается под действием объективных и субъективных обстоятельств.

     Проблема  местных органов власти - научиться в данных условиях управлять местными налогами, в частности, разумно распределять межтерриториальные средства, т.е. от республиканского бюджета областям, от областных бюджетов территориям и т.д. В этом случае на систему налогообложения работают два принципа: принцип единства источника и принцип общем заинтересованности в этом источнике. И тогда регулируемые и закрепленные налоги, несущие разные функции, объединяются общей целью максимального формирования доходной части местных бюджетов.

     В группе областей с высоким уровнем  экономического развития (Павлодарской, Карагандинской, Акмолинской) , бюджете преобладают закрепленные налоги, т.е. не зависящие напрямую от уровня производства, продаж и иных экономических показателей, связанных с деловой активностью (налог с населения, на имущество, на пользование природными и трудовыми ресурсами, рентные платежи, фиксированные налоги на отдельные виды деятельности, местные налоги и сборы). Их экономическая сущность аналогична условно постоянным затратам в себестоимости продукции и состоит в том, что позволяет снижать удельный вес налоговых платежей производителя пропорционально росту объемов производства. Такие налоги никоим образом не «наказывают» производителя за его успех, а напротив, стимулируют его к наращиванию выпуска продукции. Поэтому 1) перспективе усиление доли закрепленных источников в структуре налогов и сборов местных бюджетов лишь укрепляет доходную базу последних.

    Относительная «жесткость» закрепленных налоговых  платежей обусловлена тем, что (при применении в «чистом» виде) не учитываются отраслевая специфика, низкорентабельность ресурсоемких производств, объективность тех или иных обстоятельств, определяющих их низкую экономическую эффективность. Определяющую роль q оптимально организованной налоговой системе должны играть закрепленные источники, в первую очередь, налога на собственность, землю, использование природных ресурсов. Их действие должно быть дополнено и смягчено (в минимально необходимой для этой степени) действием регулируемых налогов.

    Свыше 55% регулируемых источников приходится в структуре налогов и сборов третьей группы регионов (т.е. депрессивных областей) и областей с уникальными запасами минеральных ресурсов, за исключением Мангистауской. Это означает, что достаточно высокая доля общих налогов подлежит перераспределению между республикой и областью, а следовательно, они участвуют в выравнивании уровней экономического развития регионов. Но такое выравнивание имеет обратную сторону: отдавая в республиканский бюджет, в конечном итоге эти области бюджетную обеспеченность восполняют за счет субвенций. К чему такой двойной ход? Ведь для государства выгоднее, когда на местах остается большая часть заработанных средств и сокращается число дотационных регионов.

    Итак, действующая территориальная бюджетная  система ориентирована на решение  лишь одной задачи - обеспечение финансовыми ресурсами мероприятий, планируемых местными и республиканскими органами. Подобная ориентация бюджетного механизма является причиной негативных последствий в региональной экономике: развития иждивенческих настроений, отсутствия заинтересованности местных органов в повышении эффективности хозяйства на подведомственной территории, усиления межтерриториального движения финансовых ресурсов л связанная с этим необходимость их предварительной централизации, необоснованного привлечения предприятий на местах к решению территориальных задач.

    Расходы местных бюджетов, связанные с  реализацией территориальных проектов или осуществлением общегосударственных программ (оплата труда работников непроизводственной сферы и др.), покрываются из центрального бюджета автоматически, что приводит, рано или поздно, к возобладанию иждивенческих настроений. Усилия территориальных органов направлены не столько на совершенствование своей работы, сколько на получение дополнительных лимитов и фондов, на перевод в местное подчинение рентабельных предприятий.

    Передача  в местное (областное) подчинение ряда предприятий для повышения доли закрепленных источников не решает существа проблемы бюджетов. Необходимы более действенные меры: частичное закрепление за территориальными бюджетами отдельных общегосударственных налогов и доходов, передача в местные бюджеты части прибыли предприятий вышестоящего подчинения и т.п.

    Во  многих случаях средств местных  бюджетов и ассигнований правительства недостаточно для развития объектов производственной и социальной инфраструктуры на уровне минимальных потребностей. В результате местные органы вынуждены выискивать дополнительные источники финансирования остро необходимых мероприятий. Основным таким источником являются средства предприятий и организаций. В действительности процесс привлечения средств предприятий носит слабоуправляемый, часто волевой характер. Поэтому в этих условиях участие предприятий в формировании территориальных финансовых ресурсов на регулярной (нормативной) основе становится важным шагом в укреплении материальной основы развития территорий.

    Незначительная  роль закрепленных источников при гипертрофированном развитии системы регулирования доходов является причиной слабой заинтересованности местных органов управления в укреплении местных финансов. Улучшение финансовых итогов и увеличение поступлений в бюджет в современных условиях компенсируются снижением процента отчислений с НДС или сокращением другого регулирующего источника. Таким образом, у территориальных органов отсутствует реальная возможность влиять на уровень собственных доходов.

     Территориальное перераспределение финансовых ресурсов для покрытия дефицита бюджетов отдельных  регионов вызывает необходимость все  большей их предварительной централизации. Например, в 2006г. в Атырауской, Мангистауской, Павлодарской областях оставалось лишь 10% НДС, только в Павлодарской 20% - акцизов, только в Мангистауской - 20% подоходного налога с юридических лиц, т.е. на этих территориях остается менее половины произведенного чистого дохода. Все это свидетельствует об отсутствии взаимосвязи системы налогообложения с результатами хозяйствования на территории.

     Решение проблемы обеспечения стабильности доходной базы республиканского и местных  бюджетов связано с привлечением широкого круга устойчивых источников средств и оптимизацией их структуры в составе доходов территориальных бюджетов. В настоящее время наиболее крупным источником средств местных бюджетов является налог на добавленную стоимость. В структуре источников доходной части областных бюджетов доля НДС колебалась с 2,9% (в Павлодарской) до 42,6% (в Атырауской). Но это тот вид источника, который подвергается сильному перераспределению. До 2005 года только в депрессивной группе областей оставляли на местах все 100% НДС, тогда как в 2007г. нес», налог по всем областям оставался в республиканском бюджете. В условиях доминирующего положения НДС в структуре налогов не обеспечивается стабильность доходов местных бюджетов. Естественные колебания объемов НДС приводят к недобору средств в бюджеты. Необходимость понижения роли НДС исходит из того, что он сдерживает развитие как производственного, так и потребительского сектора экономики. Значимость НДС в основном ориентирована на более благоприятную экономическую перспективу, когда остро станут вопросы полной интеграции в мировую экономику, проблемы сдерживания кризиса перепроизводства и т.п.

     Другим  крупным источником доходной базы бюджетов являются налоги с доходен. К проблеме изъятия этих налогов подход неоднозначен, ее истоки лежат во взаимоотношениях местных органов управления с предприятиями и организациями разных форм собственности и подчиненности. Экономическая самостоятельность регионов ведет к изменению отношений региона с предприятиями и организациями различных форм собственности и хозяйствования. Основу этих взаимоотношений составляет установленная система налогообложения как главного экономического рычага, при помощи которого могут быть отрегулированы условия взаимодействия местных органов власти с производителями, функционирующими на территории. В этой связи считаем, что подход к обложению налогом доходов во всех областях республики должен быть одинаковым. Это означает, что налогообложение должно строиться на основе единых принципов для всех субъектов хозяйствования на территории. При этом ключевым требованием является равнонаправленность налогового изъятия, недопущение двойного налогообложения. Такое решение проблемы с налогом на доход должно обеспечить регулирование финансово-кредитной деятельности производителей товаров и услуг на основе единых требований к эффективности производства. Кроме того, налоги на доход по отношению к предприятию должны стимулировать пропорциональное развитие отдельных отраслей, производящих наиболее дефицитные и необходимые для населения и хозяйства товары.

    При помощи налоговой системы местные  органы власти могут сдерживать экономически необоснованный рост прибыли монопольных  производителей на рынке товаров  и услуг, а также регулировать социально неоправданные денежные доходы граждан (с помощью налога на имущество, подоходного налога). При этом основу политики должно составлять стимулирование роста производства, а не изъятие максимума средств у производителей. 
 

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И  ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ 
 

     Цели  региональной экономической политики, как и любые цели носят долговременный характер и связаны со стратегическими  направлениями социально-экономического развития. Главными целями в данном случае являются:

     • укрепление экономического единства страны на основе принципов унитарности государства;

     • повышение уровня и качества жизни  населения, обеспечение равноправных условий социального развития во всех регионах социально ориентированной  экономики.

     • всемерное использование региональных факторов и благоприятных предпосылок для формирования в регионах социально ориентированной экономики.

     Для достижения этих целей требуется  решение ряда задач:

     • обеспечение работоспособности  основных систем жизнеобеспечения производственного  потенциала, инфраструктурных систем, преодоление спада производства, повышение конкурентоспособности предприятий;

     • содействие созданию в каждом регионе  финансового потенциала, достаточного для решения основных задач социально-экономического развития;

     • содействие установлению межрегиональных экономических связей и развитию общеказахстанского рынка как интегрированной системы региональных рынков товаров, услуг, капитала и рабочей силы;

     • сокращение разрыва в уровнях  социально и экономического развития регионов как путем активной поддержки отсталых и депрессивных территорий, так и путем выработки экономического механизма заинтересованности в развитии;

     • регулирование безработицы, принятие мер по урегулированию миграции населения.

     В качестве основных форм государственного регулирования регионального развития предусмотреть: