В-третьих, с помощью местных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий. С этой целью формируются и реализуются региональные программы экономического и социального развития регионов по благоустройству сел и городов, развитию сети дорог, возрождению культурных памятников, используя в необходимых случаях межбюджетные отношения.

     В-четвертых, имея в распоряжении финансовые средства, органы муниципальной власти могут увеличивать или уменьшать нормативы финансовых затрат на оказание муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы (школах, больницах и др.).

     В-пятых, концентрируя часть финансовых ресурсов в местных бюджетах, органы представительной и исполнительной власти, могут централизованно направлять финансовые ресурсы на решение стратегических задач развития региона и приоритетных отраслей.

        В-шестых, финансовые органы муниципалитетов могут через местные бюджеты оказывать воздействие на образование оптимальных пропорций в финансировании капитальных и текущих затрат, стимулирование эффективного использования материальных и трудовых ресурсов, создание новых местных производств и промыслов.  

        Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в  их назначении. Они выполняют следующие  функции:

        (1)  формирование  денежных фондов, являющихся финансовым  обеспечением деятельности местных  органов власти;

        (2)  распределение  и использование этих фондов  между отраслями народного хозяйства;

        (3)  контроль за  финансово-хозяйственной деятельностью          предприятий,   организаций   и   учреждений,   подведомственных этим органам власти.[19. C 363]

     Роль  местных бюджетов в социальном и экономическом развитии регионов может еще больше возрасти при определенных условиях. Такими условиями могут быть наделение органов местного самоуправления дополнительными полномочиями по формированию доходов местных бюджетов и их использованию.[10.С. 112-114]

1.2. Особенности становления  системы местных  финансов в России

     Местное самоуправление в России имеет давнюю историю. Земские учреждения существовали с середины XIX века. В их ведении  находились управление имуществом, капиталами, денежными сборами и благотворительными заведениями земств, устройство и содержание земских зданий, путей сообщения, обеспечение продовольствием, развитие местной торговли и промышленности, попечительство народного образования и здравоохранения, воинское и гражданское управление. "Земским положением" (1864 г.) земская и городская власть была отделена от государственной.

     Правовые  основы самоуправления

     Законодательной основой местного самоуправления являлась Конституция и закон "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1995 г.). Закон ввел понятие "муниципальное образование" - городское, сельское поселение или иная территория, где действует местное самоуправление. Это потребовалось потому, что в субъектах Федерации стали использоваться исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов (уезд, волость и др.). Типы муниципальных образований и их названия устанавливаются законами субъектов Федерации. [27. C.245]

     Во  время принятия закона подразумевалось, что вся Россия, подобно европейским странам и США, покроется муниципальными образованиями. Однако низкая гражданская активность россиян позволила местным элитам, сориентированным на сохранение прежней административно-командной вертикали, провести на референдумах решения, по которым муниципальным образованием становился, как правило, район.

     Согласно  Конституции органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются  муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок. Им гарантируется право на судебную защиту и на компенсацию расходов, возникших в результате решений органов государственной власти или ограничения прав местного самоуправления. Но суды, как правило, встают не на их сторону.

     Субъекты  Федерации разрабатывают модельные  уставы органов самоуправления и  порядок их регистрации. В некоторых  регионах уставы утверждает региональная администрация, что позволяет ей влиять на их содержание и даже отходить от требований федерального законодательства.

     Органы  местного самоуправления

     Органами  местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являются собрание представителей (дума, муниципальный комитет и др.), глава местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и др.), которые избирались сроком на два года. На территориях нескольких городских или сельских поселений может быть создан единый орган. Федеральное законодательство устанавливает лишь общую, принципиальную схему организации местного самоуправления, а конкретизируют ее власти субъектов Федерации с учетом местных традиций.

     Выборный  представительный орган местного самоуправления по предложению администрации утверждает местный бюджет, вводит или отменяет местные налоги и сборы, а также принимает положение (устав) о местном самоуправлении, контролирует деятельность главы местного самоуправления. В соответствии с Указом Президента РФ "О гарантиях местного самоуправления" от 22 декабря 1993 г. № 2265 перечень полномочий этого представительного органа является исчерпывающим. Все делегированные населением местному самоуправлению полномочия реализует представительный орган или выборное должностное лицо, которое граждане контролируют сами (через сходы) либо создав специальную структуру. Возможен и смешанный вариант, когда население избирает и представительный орган, и главу муниципального образования, полномочия между которыми поделены примерно так: первый принимает решения, имеющие обязательную силу, в том числе по управлению муниципальными финансами, регламентирует управление хозяйством, обладает правом преодоления вето главы муниципального образования на свое решение (две трети голосов). Глава муниципального образования управляет муниципальным хозяйством, формирует исполнительные органы, назначает соответствующих должностных лиц, имеет право вето на решения представительного органа.

     Практика  показывает, что такая модель эффективна в крупных городах. В небольших  муниципальных образованиях (сельских поселениях), где круг решаемых вопросов местного значения незначителен, представительские и исполнительные полномочия могут быть сосредоточены в одних руках - у выборного должностного лица (старосты).

     Региональные  власти и самоуправление

     Эффективность местного самоуправления определяется не только совершенством законодательной  базы, но и его организационными формами, а также противодействием региональных элит, стремящихся сосредоточить  в своих руках всю полноту  власти. Противники местного самоуправления утверждают, что оно экономически бессильно и по своей природе неспособно быть эффективным - дескать, рационально управлять могут только государственные структуры.

     Противники  местного самоуправления говорят о  бесконтрольности и безнаказанности городских и районных руководителей, как бы забывая, что закон устанавливает ответственность муниципальных органов перед государством и процедуру прекращения их полномочий при нарушении Конституции, федеральных или региональных законов. В этом случае орган государственной власти субъекта Федерации должен обратиться в суд с иском о признании несоответствия деятельности муниципалитета, его выборного должностного лица Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта Федерации, федеральным или региональным законам. Если суд признает это несоответствие, законодательный орган субъекта Федерации может рассмотреть вопрос о прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления или выборного должностного лица.

     Резкий  переход от унитарного государства к федеративному обернулся чрезмерной концентрацией полномочий на региональном уровне. Этой тенденции, чреватой "растаскиванием" единого государства, предлагается противопоставить местные сообщества, которые готовы стать союзниками федерального центра. Доказательством тому служит разное отношение органов местного самоуправления и региональных властей к Конституции и федеральным законам.

     Региональные  власти часто нарушают право граждан  избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, аргументируя это тем, что населенный пункт (сельский округ), в котором нет выборного органа местного самоуправления, не может претендовать на статус муниципального образования. Такое утверждение, по мнению экспертов, неправомерно, потому что: после прекращения в октябре 1993 г. полномочий местных Советов народных депутатов в соответствии с указами Президента РФ их функции перешли к местным администрациям, руководители которых получили статус глав местного самоуправления, т.е. местное самоуправление осуществлялось повсеместно; закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" не требует устанавливать или пересматривать статус населенных пунктов (городских и сельских поселений), в границах которых осуществлялось местное самоуправление. Он исходит из преемственности права жителей муниципального образования на местное самоуправление, не допускает лишения этого права по причине их малочисленности, отсутствия муниципальной собственности или недостаточности доходов местного бюджета. [4.С.32-36]

     В соответствии с ФЗ № 131 опубликованного 8 октября 2003 г. и вступившего в силу 1 января 2006г. введено двухуровневое местное самоуправление, чего раньше в России не было никогда. 
 

2. АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОЙ  СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ  ГОСУДАРСТВЕННЫМИ  И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ  ФИНАНСАМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПРИМЕРЕ РУДНОГОРСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

2.1. Организация управления  местными финансами

     Организация управления местными финансами основывается на финансовых возможностях местного самоуправления, которые включают три уровня:

     - первый уровень - ресурсы прямого  доступа, контроля и подотчетности в их использовании. Это средства местного бюджета, в том числе трансферты и дотации вышестоящих бюджетов, финансовые средства, передаваемые региональными и федеральными органами для осуществления государственных полномочий, доходы от муниципальных предприятий и муниципальной собственности;

     - второй уровень финансовых возможностей местных властей выходит за пределы прямого доступа и опирается на совокупный финансовый потенциал муниципального образования, состоящий из совокупных доходов юридических и физических лиц, которые в определенных условиях могут быть мобилизованы на приращение экономического потенциала данной территории и, тем самым, на увеличение финансовых ресурсов первого уровня;

     - третий уровень - средства нерезидентов, привлекаемые местными органами управления для наращивания экономического потенциала территории.

     Традиционно в литературе и законодательных  актах основное внимание уделяется первому уровню финансовых возможностей местного самоуправления, хотя на практике муниципальным органам управления приходится использовать всю гамму приемов пополнения и мобилизации источников финансовых ресурсов для целей социально-экономического развития и соответственно все они подлежат включению в систему управления местными финансами.

     Структура финансов местных органов власти представлена на рис. 2.1.

      Рисунок 2.1. Структура  финансов местных органов власти

     Одной из составляющих финансов местных органов  власти является так называемое «прямое» финансирование, когда орган власти так организует свои финансовые потоки, что часть налогов и сборов напрямую направляется на финансирование отдельных потребностей, минуя бюджет.

     В составе структуры финансов органов  власти выделяется долг органа власти, под которым понимается сумма текущей задолженности и проценты, которые должны быть начислены по коммерческим кредитам, бюджетным ссудам и кредитам, по гарантиям и поручительствам, кредиторской задолженности, задолженности государственных (муниципальных) предприятий, задолженности бюджетных учреждений и структурных подразделений органа власти (если последние имеют соответствующие полномочия по самостоятельному заимствованию).

     Если, например, через сбор и расходование бюджетных средств орган власти может косвенно регулировать и контролировать хозяйственную деятельность на своей территории, то управление муниципальными предприятиями напрямую влияет на экономическую активность в регионе. Особенно это касается предприятий коммунального хозяйства.

     Орган власти, как и любой хозяйствующий  субъект, теоретически может иметь сбережения, хотя Бюджетный Кодекс РФ это запрещает. Они могут быть размещены на депозит, предоставлены в кредит, просто находиться на счете.